人员越境若干理论问题重构

长期以来，在包括我国公民出入境和外国人入出境在内的人员越境问题上，其有关出入境的行政行为的法律性质、法律效力、法律责任等诸多疑难，理论上是比较模糊的，实践中是比较混乱的，甚至众说纷纭，莫衷一是，长期难以达成统一的意见。笔者不揣浅陋，在此运用行政法学得有关基本理论，对人员越境中的若干法律问题进行再探讨，乃至重构，以厘清理论，指导工作实践。
一 出入境证件的定位重构
对于以护照为代表的出入境证件，在学说上一直具有争议，争议的焦点是：护照是许可证还是身份证。
认为护照属于身份证的理由是：首先，护照不符合行政许可的定义。论者认为：护照申领不存在行政许可中的“法律一般禁止的情况”，任何具有我国国籍的合法公民都可以申请护照，而且我们也在逐步实行按需申领。其次，护照一般被定义为“身份证件和国籍证明”。它与身份证在性质上是一样的，只不过身份证用于国内，护照用于国外。护照的申请前提和身份证也一样，必须是合法的中国公民。至于护照有几条不批准的情形，那只是因为护照影响更大，用途更多，需要严格控制而已。第三，任何人都可以出国，并不是必须有护照才具有出国的资格，申请护照只不过是出国所履行的一个手续。不准一些人出国，那也是为了国家和民族的利益，为了公共安全而加以控制，只要能提供相应的手续或者解除限制条件，一样可以出国，护照只不过是从中可以加以管理的一个有效的手段。第四，如果把护照归为行政许可，将给工作上带来很多不必要的麻烦，对有不法目的的人要出境的调查漫长而且烦琐，很容易被不法人员挑毛病，造成工作上的被动。
随着《行政许可法》颁布，公安部六局已将护照等有关证件的审批签发列为行政许可项目，国务院法制办公室2004年5月13日《行政许可法有关问题解答》 明文指出“公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政管理行为，是行政许可。 ”护照属于许可证已有定论。我们认为，目前，我国护照兼具有身份证件和出国（境）管理双重职能。护照作为许可证同时又具有身份证明的作用，这两者之间并不矛盾。首先，在传统上，护照确实起到身份证件和国籍证明的作用，而且目前也仍然具有这方面的作用。但是，说护照仅仅用于在国外证明身份，则是不确切的，因为目前护照作为身份证明在国内也在一定范围内被认可。其次，一种证件具有双重属性，在国内外屡见不鲜。例如某些国家的驾驶证，作为准予驾驶车辆的许可证的同时也可以作为身份证明使用。第三，国家国境制度的严肃性决定了任何公民不可能，也不应该随意出入国境，必须取得国家有关部门的许可。按需申领不等于随意出入。法定不准出境制度的存在，更恰恰证明了法律禁止的存在。至于“造成工作上的被动”这一观点，只能说由于我国的出入境许可制度仍然没有理顺，陈旧的、不科学的制度制约了实际工作的开展。
可见，护照作为我国公民出境的许可，在理论上是行得通的。同样道理，外国签证实际上是外国准予我国公民入境的一种许可。把出入境证件定位为许可证，在实际工作中意义重大。
二 边防检查行为的定位重构
边防检查行为的法律地位，我国现行法规中规定就不甚明确。对此问题，理论上可以归纳为两种观点：第一种观点可以称为 “监督检查说”，该说认为，边防检查行为仅仅是一种常规的“对被许可人从事行政许可事项活动情况监督检查”，是对出入境许可的后续管理措施。也就是说，一旦取得了出入境许可（护照和签证），通过边防检查只是个例行手续，边防检查行为只是保证了上述许可的实施。第二种可称为 “独立许可说”，该观点认为，边防检查机关与签发护照的出入境管理部门一样，是相对独立的对出入境进行行政许可的许可机关。换言之，边防检查机关在护照上加盖验迄章的行政行为，也是一种行政许可（审批），是对真正具有出入境资格、符合出入境条件的人员在法律拟制意义上最终合法越境的允许。
我们认为，从我国出入境管理发展的前景来看，第二种观点即“独立许可说”更具有前瞻性和可操作性。
首先，“从指定对外开放口岸通行”制度是《中华人民共和国公民出境入境管理法》等法律明确规定的制度。因此，即使公民取得了合法和完整的出入境许可，不从指定的对外开放口岸出入境，不经过边防检查，仍然违反我国法律，情节严重的可能构成偷越国（边）境犯罪。可见，边防检查机关验讫放行的行为，才是真正意义上对禁止行为的解除。
其次，“独立许可说”在行政许可法上可以找到依据。该法第三十九条第二款规定：“行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。”边防检查站加盖验讫章的行为在形式和实质上都符合上述规定。
再次，“独立许可说”更符合我国出入境管理和检查现状。《行政许可法》只规定了上级机关对下级机关实施许可有权监督检查；以及本级行政机关对其所作出的许可有权监督检查。依“监督管理说”，应当认定实施监督检查的边防检查站与发放许可的出入境管理部门主体同一，或者边防检查机关是出入境管理部门的上级机关。而实际上，两个机构之间具有相对独立性，互不隶属。
第四，“独立许可说”更好的解释了两机关的关系。发放护照重在保护，重在服务，因此应当集中精力围绕发放护照中对所属居民真实身份等信息的真实性开展工作，尽量减少骗领等情况出现。而边防检查机关的工作重点则在“查”、在“阻”,对于形式上和实质上不符合出入境条件的人员，不许可其通过口岸出入境。两机关各司其职，才能做好出入境管理工作。
最后，“独立许可说”有利于与其他法律法规衔接。出入境管理部门边和防检查站在各自职权范围内实施许可、惩处相关违法行为，则由公安边防部门侦办偷越国（边）境违法犯罪时，可以着重打击非口岸偷渡活动，从而使分工更加明确，效率更加提高。同时，边检机关的“边控”行为也获得了有力的理论支持。
三 出入境许可的公定力重构
依通说，行政行为的公定力（Vermutung der Giiltigkeit）即行政行为一经成立，即使具有瑕疵，未经法定国家机关按照法定程序认定及宣告，都被推定作为合法行政行为。
在理论学说上，根据对待重大明显瑕疵的态度，行政行为的公定力存在两种学说：即有限公定力和完全公定力，在实践模式上也相应地分为两种 。有限公定力说认为：有重大且明显瑕疵的行政行为不具有公定力；完全公定力说则认为所有已成立的行政行为都具有公定力。而这两者的差异关键在于：是否将未成立行政行为归入无效行政行为。完全公定力学说将未成立行政行为置于效力评价体系之外。
事实上，行政行为的真假问题要点在于评价行政行为是否成立，而行政行为的有效或者无效，则是对业已成立的行政行为瑕疵程度的判定。 两种评价体系之评价主体、评价标准各不相同，由此造成两种不同的学说和理论。目前，我国行政法上对于采用何种公定力模式尚没有定论。
公定力对于边防工作之所以具有重大的现实意义，关键在于：整个出入境过程是连续的行政许可，前一个行政行为的公定力对于后续的行政行为的影响错综复杂。加之行政许可在性质上属于授益性行政行为，其功能和效果与行政处罚等行政行为不同。对于授益行为的无效或者撤销，并非当事人所愿，而不撤销，则可能国家公益受损。因此必须在两难之中抉择，根据信赖保护等原则，小心谨慎的妥善处理。因此应当根据出入境许可行为的瑕疵情形，对其公定力问题加以研究，并举其要者如下：
首先，假象行政许可行为的没有公定力。也就是说，该情形中行政行为根本不存在或者根本没有成立。在这里，假象行政行为仅是指非行政主体伪造、变造的护照或者签证或者验讫章的行为。对于“假象行政行为”的内涵和外延，众说纷纭，但是, 无论是有限公定力说与完全公定力说仍然存在部分共同点即：都认为假象行政行为仅仅是一种事实行为，不属于“行政行为”，不应当具有公定力；非行政主体所为的貌似行政行为的，是假行政行为。因此。伪造、变造许可证、验讫章的行为，包括其后续的任何环节在内的任何机关和公务人员人均得以认定其为无效。
其次,无效行政行为和可撤销的行政行为。无效行政行为和可撤销的行政行为之间的界限无论是在理论上还是在立法上，都难以得到客观认定。 一般认为，无效行政行为“具有重大且明显瑕疵”，“社会一般人即可辨识”。“撤销的原因，一般是由于行政行为本身有违法或者不当的因素。” 护照或者签证句有瑕疵即可能由于当事人之过错，也可能属于行政机关或者其工作人员的过错，但只要其瑕疵达到一定严重程度，均属于无效或者可撤销。 但是特定情况下，不得宣告无效或者撤销。 对于出入境证件而言，无效和可撤销的具体界限不是很清楚，有待于深入研究。
值得注意的是，无效行政行为和被撤销的行政行为的后果是一样的，视为该行政行为自始没有法律效力；而作为行政处罚之一种的“吊销许可”，则是承认作出后、撤销前该行政行为的有效性，因为其在取得许可过程中并没有瑕疵，而是在行使权利过程中实施了违法。
最后，应予补正的行政行为。行政许可具有轻微瑕疵，例如记载错误，可以更正或者解释，不用撤销。
以上各种情形，对于合理构建相关违法责任意义深远。
四 相关违法责任重构
出入境活动事关我国国际性形象和国家安全，故其审查不得不从严，惩处亦自应从厉。可是纵观我国现行有关违法情形法律责任的规定，感觉是缺乏合理体系和科学构架。实际上建立在出境许可、入境许可、边检独立许可三重许可理论上的出入境违法情形及其法律责任应当是清晰的、理顺的、周延的、完备的。
总的来看，人员通过口岸越境涉及的行政相对人违法情形大致包括以下几种：
（一） 第一、二重许可违法：在申请护照或者签证过程中的违法。
根据《行政许可法》的有关规定，在申领护照过程中“隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告”；“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚”。
（二）获得许可证件后的不当使用：包括1、涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；2、超越行政许可范围进行活动的；3、向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。以上依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）第三重违法：出入境边防检查许可中的违法。由于边防检查是人员越境在国内的最后一道关卡，因此，前两种情形经常在最后一道关卡被发现；而且如果由于因为种种原因导致前置审批行为具有程度不等的瑕疵，当事人又有意无意持用有瑕疵证件，因此情况复杂的多。
如果能确立了边检独立许可制度，边防检查机关的工作对象将主要事面向出入境人员，因此，其权限也控制在仅仅对出入境人员进行第三次行政许可过程中实施的违法犯罪进行查处打击为宜。打击重点包括：未持出境、入境证件的“闯关”行为；持用他人合法的出境、入境证件的 “骗关”行为；持用伪造或者变造的出境、入境证件的“蒙关”行为；持有无效出境、入境证件的“混关”行为。边检机关有条件对于上述违法犯罪不予通关并给与精确打击。而对于查获的前置审批程序中出现的违法犯罪，作为案件线索提供给相应地方的出入境管理部门查处即可，边管机关则主要查办非口岸的真正意义上的“偷越”违法犯罪。


山东省淄博市人民政府


淄博市旅游规划管理办法（2004年修正）


（2003年1月26日淄博市人民政府令第28号公布 根据2004年6月14日淄博市人民政府令第43号公布，自2004年8月1日起施行的《淄博市人民政府关于修改〈淄博市妇幼保健保偿管理办法〉等15件市政府规章的决定》修订）



第一条 为加强旅游规划管理，促进旅游业健康发展，根据《淄博市旅游业管理办法》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称旅游规划包括旅游发展总体规划和旅游区（点）规划。

第三条 本市行政区域内旅游规划的编制、实施、管理适用本办法。

第四条 旅游规划应当坚持可持续发展和以市场为导向的原则，注重对旅游资源和旅游环境的保护，提高旅游业发展的社会、经济和环境效益。

第五条 市、区县旅游行政主管部门负责本行政区域内的旅游规划管理工作。

第六条 市旅游发展总体规划由市旅游行政主管部门负责组织编制。区县旅游发展总体规划，由区县旅游行政主管部门负责组织编制。市、区县旅游发展总体规划应当相互衔接和协调，区县旅游发展总体规划应当服从市旅游发展总体规划。

第七条 旅游规划的编制，应当以国民经济和社会发展计划为依据，与经济增长和相关产业的发展相适应。

第八条 旅游规划应当符合城市总体规划，并与土地利用总体规划、地质环境保护规划、环境保护规划、风景名胜区规划、文物保护规划等专业规划相协调。

第九条 旅游规划应当包括下列内容：

（一）旅游业发展的资源条件与基础条件；

（二）市场需求、市场规模以及旅游业发展战略、目标速度；

（三）旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局；

（四）旅游产业要素结构的功能组合以及资源开发与设施建设的关系；

（五）环境保护的原则以及保护利用人文景观、自然景观的措施；

（六）实施规划的措施。

第十条 旅游规划应当组织相关专家评审，以旅游规划专家为主。旅游规划评审应当坚持科学、客观、公正的原则。

第十一条 旅游规划成果包括规划文本、规划图表、规划说明和基础资料。

第十二条 市、区县旅游发展总体规划经上级旅游行政主管部门审核后，由同级人民政府批准。

第十三条 重点旅游区（点）规划、重点旅游项目规划，由旅游行政主管部门组织编制，经上级旅游行政主管部门审核后，由同级人民政府批准。

其他旅游区（点）、旅游项目规划，由区县旅游行政主管部门组织编制，报市旅游行政主管部门审批。

第十四条 旅游规划上报审批前，旅游行政主管部门应当组织相关专家进行经济、社会、环境评审性论证，并征求有关部门意见。

第十五条 旅游规划经批准后，不得擅自变更，确需变更的，应当按原审批权限报批。

第十六条 旅游规划确定的旅游开发建设项目，应当按照国家基本建设程序办理有关手续。

第十七条 旅游区（点）项目开发建设应当依据旅游规划进行，并进行环境影响评价，避免重复建设和资源破坏性建设。

第十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由旅游行政主管部门责令改正，处以2000元以上20000元以下罚款：

（一）未按规定编制旅游规划的；

（二）旅游规划未按程序报批的；

（三）不依据旅游规划开发建设的。

第十九条 旅游行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条 当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十一条 本办法自2003年3月1日起施行。