人民政府在行政裁决中是否有权对基础民事法律关系的成立及效力予以确认问题初探

王敬文


一、行政裁决的概念
　
　　行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动①。随着社会经济的发展及行政管理的迫切需要，政府职能在扩大，于是法律法规授权政府对与行政管理关系密切的民事纠纷，如山林土地权属纠纷、部份知识产权纠纷等由政府来裁决。这是为政府实施行政管理、维护人权、关注民生的需要。行政裁决具有下列特征：1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。法律法规没有授权裁决的事项，行政机关不能裁决。2、所裁决的民事纠纷与行政管理有关。并非所有民事纠纷行政机关均可裁决，而是经法律法规授权、与行政管理密切相关的民事纠纷，行政机关才可裁决。3、行政裁决是依申请的行政行为。行政裁决是被动行政行为，只有依当事人的申请才可起动裁决程序。4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的行为，具有法律效力。同时，行政机关又是以第三者的身份居间载决民事纠纷，具有司法性质。5行政裁决是一种具体行政行为。行政裁决是对特定的民事纠纷进行裁决，所以又是具体的行政行为②。

二、人民政府在行政裁决中否是有权对基础民事法律关系的成立及效力予以确认的问题，目前，法律无明确规定，导致在行政裁决实务中无所造从

　　试举两例：例一，甲村民小组村民乙某向本组承包了100亩林地，签定了承包合同，伺后，又将所承包的100亩林地转让给了本组村民丙某并签订了转让合同、办理了林权转让登记。后来，乙某认为其转让合同是乙某的儿子未授权而代其父签订的，其转让无效。而丙某认为乙与丙签订了转让合同且进行了林权登记，转让行为有效，丙从签订转让合同之日起已取得了该100亩林地的经营管理权。于是双方发生争执，丙向人民政府申请山林权属行政裁决，要求将这100亩林地的使用权裁决给丙。
　　例二，村民甲系孤寡老人，甲于1982年从本组取得了一块自留山，县政府颁发了自留山管理证，1984年村民甲去逝后，村小组将其自留山收回并填发给本组另一村民乙，2005年，本组村民丙以与村民甲形成收养关系，有权继承村民甲自留山权益为由，向政府申请将原村民甲的自留山权益裁决给丙，政府受理后，查明丙对甲履行了生养死葬的义务，收养关系成立，但其收养关系形成于收养法颁布实施之前，甲与丙只有口头协议，未到民政局登记，也未进行公证。
　　上述二案争议标的均是山林权属，属于政府行政裁决的受案范围，而承包经营权转让合同是否成立生效、收养关系是否成立生效，在该二案中处于基础和核心地位，但政府是否有权对该二案的承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系的成立及效力这种基础民事法律关系进行认定，成了案件争议的焦点。如政府对上述承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系成立及效力予以认定，那么该二案在行政诉讼阶段，人民法院往往以类似上述民事法律关系的认定权在人民法院，政府对此类民事法律关系的认定超越职权范围为由撤销人民政府的处理决定；如人民政府在行政裁决时不对上述案件的基础民事法律关系的成立及效力进行认定，当事人则需先向人民法院提起民事诉讼，待合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判后，政府才能处理上述案件。然而，上述基础民事法律关系在行政裁决案中起基础和核心作用，决定着案件实体处理的方向，如待法院对其基础民事法律关第作出认定之后才作出行政裁决，则行政裁决只是流于形式，没有实际意义。如当事人不提起民事诉讼，则政府无从裁决。政府的行政裁决无所造从，处于两难的境地。

三、政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定的理由

　　1、由人民政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定符合立法精神和立法目的。法律既然授权行政机关处理与行政管理有关的民事纠纷，那么就要尊循高效便民的原则，这是行政管理的基本原则。就如上述二例，如人民政府在行政裁决中可以对山林承包合同的成立及效力、对收养关系的成立及效力等基础民事法律关系的成立及效力予以认定，那么当事人在政府的行政裁决阶段就能一步解决民事争议。否则，当事人需先向人民法院提起民事诉讼，就林地承包经营合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判之后，才能到人民政府进行行政裁决，无形当中，增加了当事人行使权利的成本，行政效率也降低了。如当事人不向人民法院提起民事诉讼，则行政机关的行政裁决无从作出。
　　2、行政裁决中所涉基础的民事法律关系与行政裁决中其他民事法律关系、行政法律关系是一个整体，不能人为割裂。这种基础民事法律关系往往决定着行政裁决案件在实体上的处理，如将这种民事法律关系的认定从行政裁决中剥离出来，那么行政裁决毫无意义，或无从作出。
　　3、对“法律授权”作扩充解释，那么行政机关有权对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力予以认定。行政裁决是法律授权行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的具体行政行为，既然法律授予了行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的权力，那么，当然地法律也授予了行政机关对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力的认定权。否则，法律的授权也毫无意义。

①《湖南省行政程序规定》第109条。
②《湖南省行政程序规定释义》第150-151页。
本文作者系资兴市政府山林权属纠纷调处办公室工作人员。
联系地址：湖南省资兴市林业局院内。邮编：423400
创作日期：2009年11月2日

江西省景德镇市人民政府


景德镇市城市饮用水二次供水管理办法

第48号



《景德镇市城市饮用水二次供水管理办法》已经2008年9月25日市政府第39次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年11月24日起施行。







市长：



二〇〇八年十月十四日



景德镇市城市饮用水二次供水管理办法



 第一条为加强城市饮用水二次供水管理，防止污染，保证二次供水水质符合国家生活饮用水卫生标准，保障城市居民身体健康和城市供水的正常运行，根据《中华人民共和国传染病防治法》、《城市供水条例》、《城市供水水质管理规定》、《二次供水设施卫生规范》和《生活饮用水卫生监督管理办法》，制定本办法。

第二条本办法适用于城市规划区范围内生活饮用水二次供水设施的设计、施工、维修、清洗消毒和使用。

第三条本办法所称的生活饮用水二次供水（以下简称二次供水）是指单位或个人使用储存、加压等设施，将城市公共供水或者自建设施供水经储存、加压后再供给用户的形式。本办法所称的二次供水设施是指对公共供水或者自建设施供水进行储存、处理、输送等方式供水的设备及管线。

第四条市建设局是市城市二次供水行政主管部门，县级以上卫生行政主管部门负责二次供水的卫生监督监测工作，其他有关单位在各自职责范围内负责二次供水的管理工作。乐平市、浮梁县城市供水行政主管部门按照职责分工，负责本辖区内的二次供水行政管理工作。

城市供水行政主管部门可以将二次供水列入城市供水企业的服务范围，可以由城市供水企业负责对我市二次供水设施的统一安装和管理。

第五条城市供水行政主管部门应对二次供水实行统一规划管理，与城市的建设发展相适应。新建、扩建、改建工程项目，水压要求超过国家规定的标准时，应当设置二次供水设施。二次供水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。二次供水设施的工程建设投资，应当包括在建设工程项目总概算中。

　　第六条新建、改建、扩建的二次供水工程项目的设计和施工必须符合《二次供水设施卫生规范》和相应的设计规范，二次供水设施管道不得与大便口(槽)、小便斗直接连接。

　城市规划行政主管部门应根据接管点的供水水压并征求供水部门的意见，在设计条件中提出是否进行二次供水。同时在方案审查中对二次供水设计方案进行严格的审查。

　　第七条二次供水设施选址、设计、施工及所用材料，应保证不使饮用水水质受到污染，并有利于清洗和清毒，各类蓄水设施要加强卫生防护，定期清洗和清毒。

第八条任何单位和个人不得擅自将二次供水设施与城市供水管网直接连通。因特殊情况确需直接连通的，必须经城市供水行政主管部门同意，并在管道连接处采取必要的防护措施。

任何单位和个人不得安装管道泵从城市管网内直接抽水。

第九条二次供水设施的产权或管理单位应当建立卫生管理制度，配备专(兼)职卫生管理人员。直接从事二次供水工作的人员必须每年进行健康检查，取得预防性健康体检及卫生培训合格证后方能上岗。

第十条二次供水设施的产权或管理单位对二次供水设施应当进行经常性检查、监测，并按供水规范要求对设备、设施进行维护保养，确保二次供水设施完好和正常运行，保证安全供水。二次供水设施应采取必要的安全防范措施，加盖、加锁，并有专人负责。

　　第十一条　对已实行二次供水的已建住宅的二次供水设施，按照平等协商原则，符合供水企业要求，进行“一户一表”及供水设施改造的二次供水，供水企业应当予以接收。

第十二条 对列入市城市供水企业服务范围，由市城市供水企业维护、管理的二次供水，市物价部门应依法制定收费标准。二次供水用水单位和居民应按物价部门确定的价格交费。

第十三条二次供水运行不得间断，因设备维修等原因确需停水的，应提前24小时通知用户。超过24小时的停水，应报城市供水行政主管部门批准。因不可预见故障造成停水的，应在抢修的同时通知用户。

第十四条供水企业和二次供水用户应按照二次供水设施卫生规范的要求，协商蓄水方式和时间，并严格遵守执行。

第十五条二次供水设施产权或管理单位必须建立生活饮用水卫生管理档案，每年对二次供水设施进行二次全面清洗消毒，并不定期对水质进行检验。发现水质污染或不符合国家生活饮用水水质标准时，必须立即进行清洗消毒，保证居民饮用水卫生安全。

第十六条卫生行政部门对饮用水二次供水的水质应定期进行监督监测，对水质不符合国家饮用水卫生标准的，应责令限期清洗、消毒或暂停使用。

第十七条饮用水二次供水设施的清洗消毒应由取得卫生许可的专业清洗机构承担。二次供水设施清洗后，经卫生行政部门水质抽样检测合格，方能投入使用。

第十八条饮用水二次供水设施产权或管理单位发现二次供水水质不符合卫生标准和要求的，应立即通知供水企业和卫生部门共同查清原因，采取措施，防止污染扩大。造成事故的，应妥善处理，并在24小时内报告卫生行政主管部门。

第十九条　城市供水行政主管部门依法实施监督检查，有关单位和个人不得拒绝或者阻挠。城市供水行政主管部门实施监督检查时，可以采取以下措施：

（一）进入现场实施检查；

（二）对供水水质进行抽样检测；

（三）查阅、复制相关报表、数据、原始记录等文件和资料；

（四）要求被检查的单位就有关问题做出说明；

（五）纠正违反有关法律、法规和本办法规定的行为。

第二十条　城市供水行政主管部门实施监督检查，不得妨碍被检查单位正常的生产经营活动。对知悉的被检查单位的商业秘密负有保密义务。

第二十一条二次供水管理单位未按规定对二次供水储水设施进行清洗消毒，或未按规定进行水质检测或者委托检测的，或隐瞒、缓报、谎报水质突发事件或水质信息的，由供水行政主管部门给予警告，并处以3万元的罚款。

第二十二条违反本办法规定，有下列情形之一的，县级以上人民政府卫生行政部门应当责令限期改进，并可处以20元以上5000元以下罚款：

 （一）二次供水单位未取得卫生许可证而擅自供水的；

 （二）二次供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水标准的。

第二十三条违反本办法，二次供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范而导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处5万元以下的罚款；已取得许可证的，原发证单位可以依法暂扣或者吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条供水行政主管部门、卫生行政部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十五条当事人对违反本办法的行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十五条 本办法施行中的具体问题由市建设局负责解释。

第二十六条本办法自2008年11月24日起施行。