国家科委


关于发送《国家科委软科学研究计划管理工作规范》的通知

1990年6月9日，国家科委

各省、自治区、直辖市、计划单列市科委，国务院各部委、各直属机构科技司、政策法规司，中国社会科学院科研局，中国科学院计划局：
为了更好地贯彻执行《国家科委软科学研究计划管理办法》，国家科委政策法规司，制订了《软科学研究计划管理工作规范》。现转发 请参照执行。

国家科委软科学研究计划管理工作规范

第一章 总 则
第一条 根据《国家科委软科学研究计划管理办法》的规定，为保证该办法的贯彻实施，特制定本工作规范。

第二章 立项管理
第二条 为保证软科学研究计划能适应经济、科技、社会协调发展及各级各类决策和管理的需要，各级软科学研究管理部门应按照有关条件从有关决策和管理部门、高等学校、软科学研究机构聘请专家学者组成软科学研究工作指导委员会，作为软科学研究工作的智囊机构，指导软科学研究计划的编制和软科学研究工作的开展。
第三条 各级软科学研究工作指导委员会的人选可采取由有关部门推荐和各级软科学研究管理部门直接选聘相结合的办法。每届委员的聘期、主任和副主任的人选由各级软科学研究管理部门确定。
第四条 各级软科学研究工作指导委员会的成员应符合下述条件：
（一）关心软科学研究工作，具有较强的事业心和责任心。
（二）能坚持原则，实事求是，主持公道，具有良好的科学研究职业道德。
（三）长期从事软科学研究，对软科学研究的有关领域熟悉，在学术上具有一定的造诣和权威性，具有较高理论水平、政策水平和丰富的实践经验。
（四）具有高级技术职务或职称。
（五）能胜任和履行软科学研究工作指导委员会委员的责任和义务。
第五条 编制软科学研究计划，应当遵循以下原则：
（一）编制软科学研究计划不仅应协调好软科学研究计划内部的关系，而且应处理好软科学研究计划与国家、部门、地区科技计划、国民经济计划、社会发展计划之间的关系。
（二）在编制软科学研究计划时，不仅要考虑我国软科学研究工作的方方面面，而且应突出重点，分清主次、轻重、缓急。切不可同样看待，以避免分散人力、物力、财力，造成不必要的浪费。
（三）在编制软科学研究计划时，不仅要安排研究我国社会主义现代化建设中急需解决的重大决策问题，而且还应做出适当安排，研究一些长远发展的问题。包括对根据我国经济发展规律和国外的发展经验，可能在我国社会主义现代化建设中出现，但我国决策和管理部门尚未提出或未认识到的一些问题进行超前研究。
第六条 列入《软科学研究计划》的项目应符合下述条件：
（一）对国家、部门、地区当前或长远的决策和管理具有重要意义。
（二）具有重大经济效益、社会效益、科学价值，对推动软科学的发展具有重大价值和意义。
（三）对促进经济、科技、社会协调发展，推动决策民主化、科学化和管理现代化、规范化具有重要意义。
（四）研究目标明确，研究内容清楚、翔实，研究方法科学、先进，有关数据、信息和背景材料具有较好的基础。
第七条 软科学研究计划的编制程序。
（一）编制《软科学研究计划项目指南》（以下简称《项目指南》）
《项目指南》是编制软科学研究计划的基础，因此对《项目指南》的编制工作应给予高度重视。《项目指南》的编制可参照下述程序：
1．通过调查了解各级决策管理部门对软科学研究的需求，结合已有的软科学研究基础，进行统一运筹，确定当年软科学研究计划的选题范围和研究领域，进行目标设计。


2．在选题范围、研究领域和研究目标确定之后，可设计《软科学研究项目征集调查表》，并根据确定的研究范围和领域有选择地发送有关领导同志、决策管理部门和软科学研究机构等，请他们根据自己的经验、知识，智慧和决策管理的需要，以及软科学研究的科学性、连续性和系统性提出项目选择建议，并按要求填写《软科学研究项目征集调查表》。
3．由软科学研究管理部门对收回的《软科学研究项目征集调查表》进行汇总和处理，在此基础上编制出《项目指南（草稿）》，然后提交软科学研究工作指导委员会征求意见。
4．根据软科学研究工作指导委员会的修改意见对《项目指南（草稿）》进行修改、充实、完善，定稿后报主管领导批准。
（二）编制《软科学研究计划》。
1．根据《项目指南》涉及的领域和范围，有选择地向有关领导、部门、专家学者和软科学研究机构发送《项目指南》、《软科学研究项目委托书》或《软科学研究项目申请书》（以下简称《项目委托书》和《项目申请书》），请他们按照《项目指南》的要求，根据决策、管理和软科学研究工作发展的需要，提出选题的建议，并填写《项目委托书》或《项目申请书》。软科学研究计划的选题应采取委托与申请相结合的方法。
2．软科学研究管理部门对收回的《项目委托书》或《项目申请书》进行汇总和整理，根据当年软科学研究计划的财政预算，进行全面综合平衡，按照有关要求和标准进行初步遴选，编制出《软科学研究计划（草案）》。
3．组织软科学研究工作指导委员会的专家学者，按照有关综合评价指标，采用定性评价与定量评价相结合的综合评价方法，对列入《软科学研究计划（草案）》中的项目逐一进行审查和评价。具体程序如下：
（1）每个项目确定3个项目主审员。软科学研究计划管理部门应事先将申请立项项目的有关材料（《项目申请书》或《项目委托书》）以及有关专家推荐意见送项目主审员，让主审员熟悉和了解立项项目的有关情况。
（2）召开项目立项审查会。先由项目申请人或委托人介绍项目的研究目标、主要研究内容等，并质疑答辩，项目申请人或委托人退出会场。然后由主审员介绍情况并进行评价，继而大会进行讨论。最后由专家按照有关指标对项目进行综合评价，填写《软科学研究计划项目立项审查综合评价表》。由软科学研究管理部门对专家的评价意见进行汇总和处理。
（3）软科学研究管理部门根据软科学研究工作指导委员会的评价意见，对《软科学研究计划（草案）》进行修改和综合平衡。定稿后交条件财务等部门审核经费预算，然后报主管领导批准。
第八条 国家、部门和地方主要领导同志交办的指令性研究任务，必须经软科学研究工作指导委员会论证后方可立项。
第九条 软科学研究计划由下述两部分组成：
（一）纲要：纲要是以简洁的文字对软科学研究计划的主要内容、指标和设想的综合与概述。其中包括对制定软科学研究计划的依据和指导思想的阐述，对指导计划实施的方针、政策，以及保证计划圆满完成的条件、管理措施等方面的说明。
（二）附表。软科学研究计划一般包括下列附表：
1．软科学研究计划项目表；
2．软科学研究计划重点项目表；
计划项目表包括下列栏目：Ａ．序号；Ｂ．项目编号；Ｃ．项目名称；Ｄ．主要研究内容及子课题；Ｅ．起止年限；Ｆ．项目归口管理单位；Ｇ．项目承担单位；Ｈ．成果形式；Ｉ．经费（此栏目分为：总额、已拨、待拨）；Ｊ．备注等。
3．其它各种表格。
第十条 软科学研究计划立项综合评价指标如下：
（一）重要性。该指标主要用来衡量项目所研究的问题对国家、部门和地区的重大决策，对促进经济、科技、社会协调发展所能产生的影响和作用，以及所具有的重要程度。
（二）必要性。该指标主要用来衡量项目所研究的问题适应当前国家、部门和地区经济、科技、社会协调发展和各级领导重大决策需求的程度。
（三）紧迫性。该指标主要用来衡量各级领导重大决策的需求与当前决策现状之间的差距，以及项目所研究的问题与当前决策需要之间的差距，项目所研究的问题对解决国家、部门和地区当前重大决策的迫切程度。
（四）经济效益和社会效益。该指标主要用来衡量项目可能带来的直接和间接的、近期和远期的、有形和无形的经济效益和社会效益。
（五）科学价值。该指标主要用来衡量项目所具有的科学价值，以及对推动软科学学科的发展所具有的作用和意义。
（六）可行性。该指标主要用来衡量项目所提出的研究目标、研究方案、技术路线是否可行，当前所具有的数据、信息和背景材料，以及通过调查所可能搜集到的数据、资料等是否能满足项目研究工作的需要，按照预定的研究方案、技术路线、研究方法和当前所具有的工作基础是否能按期达到项目所提出的研究目标。
（七）科学性、先进性和适用性。该指标主要用来考察项目所采用的研究方法、技术路线和研究方案是否科学、先进，对该项目是否适用。
（八）经费预算的合理性。该指标主要用来衡量项目所提出的经费预算方案是否经济、科学和合理。
（九）项目承担单位的能力。该指标主要用来衡量项目承担单位研究人员的数量、知识结构、智能结构、人才结构、研究能力、装备水平、管理水平、数据、信息和资料的收集、加工、处理能力，内部的协调状况和与外部的协作关系等是否能满足研究工作的需要，以及项目承担单位能否按期保质保量达到预定研究目标。
第十一条 《软科学研究计划》经主管领导批准后，软科学研究管理部门可向各项目归口管理部门下达《软科学研究计划》，并会同项目归口管理部门按照有关条件和要求确定招标项目。
第十二条 项目的承担单位一般应通过公开招标确定。直接委托指定单位进行研究的项目，项目承担单位可由软科学研究管理部门和项目归口管理部门按照有关条件共同商定，但必须对项目承担单位的承担能力（包括研究人员数量、人才结构、知识结构、智能结构、研究能力、装备水平、管理水平、工作条件等进行审核和衡量。
第十三条 项目承担单位确定后，软科学研究管理部门应及时向项目承担单位下达《软科学研究计划项目通知书》和《软科学研究计划项目合同书》。项目承担单位应在《项目通知书》下达后三个月之内签定合同。逾期不签者，视为撤销，软科学研究管理部门可另选项目承担单位。
第十四条 项目签定合同后，项目承担单位应定期向软科学研究管理部门和项目归口管理部门报告项目的实施情况。软科学研究管理部门和项目归口管理部门也应根据合同规定定期检查项目的进展情况和经费的使用情况，并对项目实施过程中出现的问题给予及时处理。

第三章 招标管理
第十五条 为在软科学研究计划管理中引入竞争机制，创造平等竞争的环境和条件，促使软科学研究工作走向公开化、社会化和科学化，对软科学研究计划项目应逐步实行面向社会公开招标。对软科学研究项目实行公开招标，其根本目的，一是为了对各软科学研究机构承担国家、部门和地区的软科学研究项目提供平等竞争机会，鼓励展开积极的竞争，使项目的承担单位和承包方案的优化选择达到相对最优；二是为了减少软科学研究计划管理的层次，提高软科学研究工作的科研效率，充分调动和发挥广大软科学工作者的积极性和创造性；三是为了提高软科学研究计划管
理的透明度，接受广大软科学工作者对软科学研究计划管理和实施的监督，实现软科学研究计划管理的公开化。
第十六条 在招标管理工作中应坚持如下原则：
（一）招标项目的选择应坚持从实际出发。招标的程序以及标的的确定等，应与软科学研究活动的特点和规律相适应。
（二）招标单位对招标项目应提出明确的指令性要求，如预期研究目标、研究内容、成果形式和有关具体指标等。
（三）在招标工作中，应坚持公开评标和择优中标。在评标过程中，应对课题承担单位或联合承担单位的研究能力、研究方法、技术路线、研究方案和经费预算是否最佳和合理作出全面综合评价和判断，并在此基础上进行择优。决不能以报价高低作为择优的首要条件。
（四）在招标工作中，应既鼓励竞争，又提倡破除部门、系统、地区的条块分割观念，支持多个软科学研究机构联合投标，发挥联合的智力优势。
（五）引导投标者在研究能力、研究方案、方法和经费预算上开展全方位竞争。应提倡投标者之间既有竞争，又能在一定条件下进行合作。开标之后，应积极运用经济杠杆和行政杠杆，鼓励中标者和非中标者加强联合，优势互补，增强综合研究能力。
（六）应采取积极措施，保护那些自带部分经费或全部经费参加投标的软科学研究机构的积极性。
（七）对限期完成的重大软科学研究项目，可采取双标制或多标制进行招标，即选择两个或多个中标者进行阶段竞争，待取得阶段成果并进行全面评价后，再择优选择最终中标者。重大软科学研究项目，必要时可确定两个或两个以上中标者，由他们并行开展研究，以实现全方位的竞争，为政府提供可供选择的多决策方案。
（八）应采取切实有力的措施，严肃招标工作纪律，保证招标的公正性。
（九）应积极运用经济和法律手段，把行政措施与经济调控手段有机地结合起来，在对招标项目实行合同制的基础上，实行全面承包责任制，使责、权、利有机地结合起来，以保证软科学研究活动的顺利开展。
第十七条 招标对象和资格。国务院各部委、地方政府各部门、高等院校、解放军各总部、军、兵种、大军区等所属软科学研究机构，以及具有软科学研究能力和优势的自然科学和社会科学研究机构均可提出投标。民办软科学研究机构具有招标单位认可的保证单位和保证人也可提出投标。对以个人身份提出投标，以及外国有关研究机构提出投标，由于客观原因，可暂不受理。
第十八条 投标单位应是独立的法人，具有合法的法人代表。投标单位必须具有合法的保证单位和保证人，并应出具有关证明。
第十九条 软科学研究计划项目的招标可采取以下方式：
（一）公开招标。在报纸和刊物上发布招标公告。
（二）邀请招标。召开招标大会，或向具有相应研究能力和条件，愿意承担软科学研究计划项目的有关单位发送招标提要。
第二十条 软科学研究计划项目招标管理的日常工作由软科学研究管理部门承担。
第二十一条 软科学研究计划项目招标按下述程序进行：
（一）由软科学研究管理部门按照有关条件，从软科学研究计划中选出实行招标的项目。
（二）聘请有关专家学者组成软科学研究计划招标项目评标委员会对评标工作全面负责。主要职责是：
1．审定标书和中标条件；
2．择优选出中标者；
3．确定开标，主持开标；
4．解决招标过程中出现的重大问题。
（三）准备招标的有关文本：
1．招标公告。其内容包括：
Ａ．项目名称；
Ｂ．立项背景。主要说明本项研究的作用、意义及国内外有关背景；
Ｃ．预期研究目标。主要说明本项研究要达到的目标；
Ｄ．主要研究内容及范围；
Ｅ．研究成果的形式、质量要求；
Ｆ．完成期限；
Ｇ．投标截止日期；
Ｈ．招标单位联系人及电话。
2．投标申请书。其内容主要包括：
Ａ．项目名称；
Ｂ．投标单位名称；
Ｃ．投标单位简况，主要包括：从事软科学研究活动的人员总数、职称结构、学历结构、专业结构，有关设备及设施状况（如计算机、复印机和文印设备，图书资料室藏书和资料现有情况），研究方向及专长，取得的重大成果，投标单位在国内外，以及在本系统、本地区所处的地位和影响（由投标单位进行自我评价）等；
Ｄ．投标负责人及参加本项研究的主要研究人员的简况，包括姓名、性别、年龄、工作单位、职务及职称、所学专业及专长、取得的成就及著作等；
Ｅ．投标报价，即分别列出各项费用的预算数；
Ｆ．投标工期（完成任务时间）；
Ｇ．保证单位和保证人意见；
Ｈ．投标联系人及电话。
3．标书。其内容主要包括：
Ａ．项目名称；
Ｂ．投标单位名称；
Ｃ．投标负责人姓名；
Ｄ．研究目标；
Ｅ．研究内容；
Ｆ．研究方法；
Ｇ．技术路线和研究工作程序；
Ｈ．工作进度；
Ｉ．成果形式；
Ｊ．投标者须知。
（四）发布招标公告。可采用三种方式发布招标公告：
1．召开投标大会，在大会上散发招标公告；
2．在报纸和刊物上发布招标公告；
3．有针对性地将招标公告邮寄给有关单位。
（五）投标单位应向软科学研究管理部门申请投标，经同意后，可填写《投标申请书》。
（六）软科学研究管理部门在对投标单位进行资格审查后，通知合格者领取标书。
（七）投标者应按标书要求衡量自己的研究能力和条件，分析自己完成任务及中标的可能性，确定是否参加投标。参加投标者，应拟定投标策略，在招标公告规定日期内，按规定份数向软科学研究管理部门报送标书。
（八）投标截止期届满后，由评标委员会组织各位评标委员对各投标者的标书进行全面审议、综合分析和相对比较，并根据有关评价指标对投标者作出综合评价。由评标委员会办公室处理评价意见，处理结果提交评标委员会，作为评标委员会投票表决的指南。最后，由评标委员投票择优选出中标者。
（九）评价指标：
1．研究内容的完备性和科学性。该指标主要用来衡量投标者所提出的研究内容是否科学、完备、翔实，是否符合招标单位的要求。
2．研究方法、方案、技术路线的科学性、先进性和可行性。该指标主要用来考察和衡量投标者所设计的研究方案（包括：目标体系、研究方法、技术路线、组织措施等）是否科学和先进，按其方案实施是否能达到预期目标等。
3．研究能力的适应性。该指标主要用来考察投标者人才、知识、智能结构（学历、职称、专业等结构），原有工作基础（包括：已开展的研究工作和已有成果，现从事研究工作与投标项目的业务联系，拥有的数据、信息和有关背景材料等）和现有装备水平（包括计算机、文印设备、办公条件），数据、信息和资料的收集、加工、处理能力，管理水平、研究机构内部的协调和与外部的协作关系等是否能满足投标项目的实际需要。
4．经费预算的合理性。该指标主要用来衡量投标者的投标报价总金额和预算结构是否合理。
5．时间和人力投入的合理性和可行性。该指标主要用来衡量投标者设计的总研究时间（起止日期）和工作进度安排是否合理和可行，拟投入的人力是否能满足研究工作的需要，是否能按期达到预定研究目标。
6．投标者的可信度。该指标主要用来考察投标者、保证者合法性的信誉度、保证者意见的可靠度、投标者的资望度等。
（十）开标。由评标委员会确定开标方式。其方式可采取公开开标或非公开开标。公开开标是通过召开会议公布中标结果，或在报纸和刊物上公布中标结果。非公开开标，只将投标结果通知中标者。
为保证评标的科学性、公正性，在开标时可请公证部门对开标的合法性给予公证。公证费从投标者所交投标管理费中支付。
（十一）中标者与软科学研究管理部门签订项目合同，然后由中标者开始实施研究。
第二十二条 中标者应按合同约定期限完成任务，逾期未完成任务者，软科学研究管理部门可视其具体情况，决定项目是否继续进行。如项目终止，除追回所余经费之外，中标者还应偿还已开支的全部经费，并按合同约定交纳罚款。
第二十三条 对在投标过程中，弄虚作假、干扰投标工作的投标者，视其情节轻重，损失大小，交国家有关部门严肃处理。
第二十四条 对在研究工作中伪造数据和资料并由此而造成损失者，除应给予通报批评之外，还应视其造成的危害程度，交国家有关部门严肃处理。

第四章 经费管理
第二十五条 软科学研究经费是从事软科学研究活动，并取得成果和效益的必要条件。为使有限的经费发挥最大的效用，必须加强软科学研究项目实施过程中的经费管理。
国家、部门和地区的软科学研究经费是用于资助国家、部门和地区软科学研究计划项目的专项经费，应实行专款专用、专项管理。软科学研究管理部门应对软科学研究经费采取一次审定，分期拨款，包干使用，超支不补，违章则罚的办法。
第二十六条 项目承担单位在签定《软科学研究计划项目合同书》时，应认真编制项目经费预算，合理安排经费的开支，以保证收支平衡，满足完成项目的实际需要。
项目承担单位在编制项目经费预算时，应遵循下述原则：
（一）应根据项目研究的实际需要和有关任务指标，密切结合本单位科研、管理和装备等有关实际工作条件，认真编制项目经费预算。
（二）应根据国家财务制度的有关规定，合理安排项目经费的开支。并自始至终贯彻勤俭节约的原则，争取少花钱、多办事，讲求经济效益。
第二十七条 项目承担单位在编制完经费预算后，应先报本单位财务部门，由其对项目经费预算进行严格审查。财务部门在审查过程中，应对经费的使用方向是否正确，各项费用安排是否合理，整个预算是否科学写出具体评价意见，并加盖财务部门公章后，项目经费预算才可上报。
第二十八条 软科学研究管理部门全权负责项目经费预算的审核。在审核过程中，将根据有关规定和指标，对项目经费预算方案进行严格审查。如发现经费预算与项目实际需要不相符时，有权驳回该预算方案。项目承担单位应另行编制项目经费预算方案，并重新上报。
第二十九条 合同签定之后，软科学研究管理部门应按照项目承担单位提供的户头、帐号和开户银行等办理拨款，并采取分期拨款的办法，其经费的拨付，原则上规定如下：
（一）经费不足一万元的项目，可一次性拨付；
（二）经费在1—3万元的项目，可先拨付70％；
（三）经费超过3万元的项目，可先拨付50％；
（四）项目承担单位应在项目进度中期，向软科学研究管理部门和项目归口管理单位提交《软科学研究计划项目执行情况报表》和项目阶段研究报告，经审查合格后，再予办理续拨款手续。
（五）由有关部门或项目承担单位匹配投资的项目，待匹配投资已落实或下达后，软科学研究计划批准的经费，如数额不大，可一次拨付。
第三十条 软科学研究经费开支范围及有关规定：
（一）经费开支范围：
1．国内调研差旅费；
2．为研究工作服务的图书资料费和翻译费等；
3．研究资料文印费；
4．计算机机时费；
5．专家咨询费和技术论证费等；
6．必需的分析化验费和有关试验费等；
7．必需的会议费等；
8．直接为研究工作服务的其它费用。
（二）根据国家有关规定软科学研究经费不得用于工资、福利、基本建设和购置固定资产等。
（三）已列入国家、部门和地区的科技攻关、技术改造、技术引进和基本建设计划的项目，其可行性研究和技术经济论证等费用，不得在软科学研究经费中开支。
第三十一条 项目承担单位应在项目实施的全过程中按照下述规定对软科学研究经费的使用实行财务监督和管理。
（一）专项经费，专项管理。项目承担单位财务部门应设置“拨入软科学研究专项资金”和“拨出软科学研究专项资金”科目。“拨入软科学研究专项资金”科目用以核算国家、部门、地方科委等有关部门拨给的软科学研究经费；“拨出软科学研究专项资金”科目用以核算软科学研究经费的使用等。项目承担单位财务部门应对项目经费的发生情况单独记帐。为了便于核算，财务部门应给课题组统一下发经费收支薄，课题组和财务部门共同登记项目经费的发生情况，并定期核对。
（二）项目经费实行承包制。由项目负责人全面负责经费的使用，财务部门对经费的使用拥有监督权。借据和发票如无课题负责人签字，财务部门应拒绝办理借款和报销手续。课题负责人如外出，应指定临时负责人并告财务部门。财务部门如发现课题组经费开支违犯本《管理办法》规定的开支范围及国家有关财务规定，有权不予借款或报销。课题组应自觉接受本单位财务部门的监督。
（三）项目承担单位财务部门应主动提供各种财务管理服务，积极帮助课题组拟定经费使用计划，定期对项目经费开支进行核算，并将结果及时通知课题组，以确保项目经费按计划开支，并保证资金的供应。
（四）在项目进度中期和结题后，项目承担单位财务部门应如实填写项目经费中期决算表（该表是《软科学研究计划项目执行情况报表》的附表）和最终决算表，并及时报软科学研究管理部门和项目归口管理单位。
（五）项目承担单位财务部门在收到项目经费拨款后，应及时将收据寄回。在经费管理过程中，财务部门如发现课题组有违犯财会制度等问题时，应及时报告软科学研究管理部门，并积极协助软科学研究管理部门共同处理。
（六）项目承担单位财务部门应对项目经济活动的所有资料妥善保存，保证其真实、完整、准确。并建立项目的财务档案，以备上级有关部门进行检查和审计。
第三十二条 多单位联合承担的项目，其项目经费原则上拨给项目的主持单位。因研究工作需要，项目主持单位需向各协作单位下拨经费时，应由项目主持单位制定拨款分配方案，报软科学研究管理部门审核批准后，项目主持单位方可办理拨款手续。
第三十三条 由一个单位承担的项目，因研究工作需要，委托有关单位承担部分研究任务，需拨付研究经费时，项目承担单位必须向软科学研究管理部门提出书面申请，经批准后，方可办理拨款。
第三十四条 在项目实施过程中，软科学研究管理部门应经常组织专门检查组对项目执行情况和经费使用情况进行动态跟踪分析。对开展研究工作不力，研究效率和研究质量低劣，或不能胜任研究任务的，可停止拨款，并追回已拨出部分的余款。对违犯财会制度和浪费资金者，视其情节严重程度，给予罚款处理，并予以通报批评。
第三十五条 对未经批准而擅自中止或撤销的项目，项目承担单位应偿还全部经费，并应在规定时间内将全部经费和罚款上缴给软科学研究管理部门。
对经批准中止或撤销的项目，项目承担单位在接到中止或撤销通知后，应如实填写项目经费最终决算表，报软科学研究管理部门和项目归口管理单位，并在两个月之内将余款汇至软科学研究管理部门。
第三十六条 项目经费如有结余，项目承担单位应如实报告软科学研究管理部门。项目承担单位可将结余经费作为该单位的软科学研究基金，用于资助有利于该单位发展的软科学研究活动。
对携带结余经费申请继续承担软科学研究计划项目的单位，软科学研究管理部门应给予优先支持。

第五章 成果鉴定管理
第三十七条 项目按合同要求完成，并报软科学研究管理部门确定结题形式（结题包括验收、鉴定和撤销三种形式）后，项目承担单位应按有关规定办理结题手续。
第三十八条 根据国家科委有关规定，并考虑到软科学研究工作的特点，由软科学研究管理部门会同科技成果管理部门组织软科学研究成果的鉴定和验收。鉴定和验收的具体组织工作由项目承担单位负责。
第三十九条 凡列入软科学研究计划的项目，其所取得的成果，均应按此方式组织鉴定。
执行国家软科学研究计划项目所取得的成果，一般由国家科委负责组织鉴定。
执行国务院各部门、各级地方科委软科学研究计划的项目，所取得的成果一般由国务院各部门、各级地方科委软科学研究管理部门负责组织鉴定，其中如取得了对促进国民经济发展及对国家、部门和地区的决策具有重大作用的软科学研究成果，国务院各部门和地方科委软科学研究管理部门也可申请由国家科委负责组织鉴定。
凡需通过国家科委上报中央和国务院的重大软科学研究成果，必须经国家科委组织论证和鉴定后，方可上报。
第四十条 申请组织鉴定的程序：
执行软科学研究计划的项目按合同要求完成之后，项目承担单位应在两个月之内，向软科学研究管理部门提出结题申请报告，并报送成果的全套资料。软科学研究管理部门可根据成果的性质和特点，确定成果的鉴定形式。
执行国务院各部门和地方科委软科学研究计划项目取得的成果，如申请由国家科委组织鉴定，需事先提出申请报告，并报送成果的全套资料。
项目承担单位应根据软科学研究管理部门批准的鉴定形式，安排和落实鉴定的准备工作。
几个单位共同完成的项目，由项目主持单位同协作单位协商，取得一致意见后，方可提出鉴定申请。经批准后，由项目主持单位牵头组织鉴定准备工作，协作单位应积极配合。
未经软科学研究管理部门批准而擅自进行鉴定的软科学研究成果，一律不予承认。
第四十一条 组织鉴定单位在鉴定工作中应担负的职责：
（一）对提请鉴定成果的全套研究报告进行预审；
（二）根据成果的性质和特点，确定成果的鉴定方式；
（三）和项目承担单位商定鉴定委员会人员名单和鉴定委员会主任、副主任人选。
（四）起草召开鉴定会或组织通信鉴定的有关通知；
（五）参加鉴定会，行使监督职能；
（六）审查鉴定委员会或验收委员会所作的鉴定意见或验收结论；
（七）签发《软科学研究成果鉴定证书》。
第四十二条 项目承担单位在鉴定工作中应承担的任务：
（一）向软科学研究管理部门提交鉴定申请报告，并提供成果的全套资料；
（二）在组织鉴定单位的具体指导下，办理鉴定或验收工作的具体事宜，为鉴定或验收工作提供必需的设备和条件，向参加鉴定或验收工作的专家学者报送成果的研究报告等；
（三）向鉴定或验收委员介绍成果的有关情况，接受鉴定或验收委员的各种质询；
（四）成果通过鉴定或验收合格后，应及时将成果鉴定证书或验收证书报送组织鉴定或验收的单位审核，并按成果管理的有关规定申请登记和归档。
第四十三条 鉴定或验收委员会的组成和职责：
（一）鉴定或验收委员会的组成，由组织鉴定单位与项目承担单位共同商定。项目完成人员不得参加鉴定或验收委员会。项目承担单位及其上级主管部门参加鉴定或验收委员会的人数不得超过2人；
（二）鉴定或验收委员会的人数，由组织鉴定单位视成果的具体情况决定；
（三）参加鉴定或验收委员会的专家学者应具备下述条件：
1．具有高、中级专业技术职务或职称；
2．对鉴定成果所研究的问题、领域和范围较熟悉，并具有相当的学术水平、理论水平、政策水平和丰富的实践经验；
3．能坚持原则、主持公道，具有良好的职业道德。
（四）鉴定或验收委员会受组织鉴定单位的委托，主持软科学研究成果的鉴定或验收，并对鉴定或验收负全面责任；
（五）鉴定或验收委员会应承担下述任务：
1．对成果的全套资料进行审查，对成果所作出的结论，所提出的决策方案、政策建议和实施措施等进行全面分析，并采用有关评价指标对成果的效益、学术水平、科研效率等要素作出确切、科学、实事求是的综合评价。
2．指出成果所存在的问题并提出改进的建议；
3．起草和通过成果的鉴定意见或验收结论。
第四十四条 软科学研究成果的鉴定形式：
软科学研究成果的鉴定采取验收和专家评议两种形式。
（一）验收：由组织验收单位按照软科学研究计划项目合同书以及规定的验收标准和方法进行验收。在验收过程中，应对成果的效益、学术水平、科研效率等要素作出客观、公正、实事求是的结论。最终结论必须交验收委员会讨论通过。
（二）专家评议：由组织鉴定单位聘请专门从事软科学研究的专家学者组成鉴定委员会，对软科学研究成果的全套资料进行全面审查，并对成果作出定性与定量相结合的评价，评价意见必须交鉴定委员会讨论通过。
第四十五条 软科学研究成果的验收和专家评议可采取通信鉴定和会议鉴定两种方式。
对跨部门、跨地区、多学科、协作规模庞大、技术难点众多的重大软科学研究项目，可采取会议鉴定的方式，一般软科学研究项目可采取通信鉴定的方式。
（一）通信鉴定是由专家学者对成果以书面形式进行审定的评议。应按照下述步骤和程序进行：
1．由组织鉴定单位和项目承担单位聘请专家学者组成鉴定委员会；
2．项目承担单位应将成果的全套资料和鉴定的有关文件送交鉴定委员会的各位专家学者；
3．专家学者阅读成果的全套资料，了解和熟悉成果，对成果所得出的各种结论以及提出的各种决策方案、政策建议和实施措施等进行全面分析，并采用有关评价指标对成果进行综合评价。评价意见应填写在《软科学研究成果鉴定意见表》上。
4．组织鉴定单位安排专人对专家学者的鉴定意见进行整理和汇总。最终鉴定意见应交鉴定委员会讨论通过。
5．项目承担单位填写《软科学研究成果鉴定书》，并将其报送组织鉴定单位审核。对合格者由软科学研究管理部门统一下发《任务完成通知书》。
6．项目承担单位办理归档和登记等有关手续。
（二）会议鉴定是通过召开会议对成果进行审定和评议，可按下述步骤和程序进行：
1．由组织鉴定单位和项目承担单位聘请专门从事软科学研究的专家学者组成鉴定或验收委员会；
2．项目承担单位将成果的全套资料和有关文件分送鉴定或验收委员会各位专家学者；
3．专家学者阅读成果的全套资料，了解和熟悉成果，并对成果进行全面审查。
上述工作应在鉴定会或验收会召开之前完成。
4．项目承担单位布置鉴定会或验收会的有关准备工作。
5．召开成果鉴定会或验收会。会议由鉴定或验收委员会主任主持（主任一般不得请假，如确有要事，经组织鉴定单位同意后，可委托副主任主持）。
会议先由项目完成人介绍项目情况，然后进行质疑答辩。答辩结束之后，项目完成人退出会场。鉴定或验收委员会对成果的有关情况进行讨论，并修改和通过鉴定意见或验收结论。
6．对项目承担单位宣布鉴定意见。
7．项目承担单位填写《软科学研究成果鉴定证书》或《软科学研究成果验收证书》，并报送组织鉴定单位审核。对合格者由软科学研究管理部门统一下发《任务完成通知书》；
8．项目承担单位办理归档和登记有关手续。
第四十六条 参加鉴定或验收委员会的专家学者，在鉴定中应坚持实事求是、严肃认真、客观公正的原则，充分发扬民主，允许发表不同意见。
第四十七条 参加鉴定或验收委员会的专家学者应对所鉴定的成果承担保密义务，并对鉴定意见或验收结论担负全部责任。如有三分之一的成员对鉴定意见或验收结论有异议，应报告组织鉴定单位，重新组织鉴定。如个别成员有重大异议，可将其意见附在鉴定意见或验收结论之后，经鉴定委员会或验收委员会通过后，报送组织鉴定单位备案。
第四十八条 软科学研究成果鉴定方法；
软科学研究成果的鉴定应采取定性评价与定量评价相结合的方法。在对成果进行综合评价时，可采用下述评价指标进行评价：
（一）经济效益和社会效益：该指标主要用来考察和衡量成果已产生或可能产生的直接和间接、近期和远期的经济效益和社会效益。
（二）对决策科学化和管理现代化的作用和影响：该指标主要用来考察和衡量成果对国家、部门和地区重大决策所产生的影响和作用。
（三）科学价值和意义：该指标主要用来考察和衡量成果对软科学各学科的发展是否具有科学价值和普遍意义，对推动我国软科学研究工作的发展是否具有积极影响和作用。
（四）学术水平：该指标主要用来考察和衡量项目的研究方案和所采用的研究方法是否先进和科学。
（五）难易程度和复杂程度：该指标主要用来衡量项目在研究过程中，技术难点、复杂点的含量和项目的协作规模，是从学术的深度和广度上来衡量成果在当代软科学研究发展过程中所达高度的主要标志。
（六）创新性：该指标是衡量成果新思想、新理论、新观点、新概念、新方法等含量多少的一项主要标志。
（七）成熟性和完备性：该指标是衡量成果资料是否齐全、数据是否可靠、方法是否科学、方案是否可行、论据是否充分、结论是否准确的一项综合指标。
（八）可行性：该指标主要用来衡量成果所提出的决策方案、政策建议、实施措施是否可行，以及在实施过程中获得成功的几率。
（九）适用性：该指标主要用来考察成果的适用范围，是否具有广泛的应用和推广环境。
（十）科研效率：该指标主要用来考察项目人力、物力、资金和时间的投入是否科学、经济和合理。
第四十九条 属于下列情况之一的软科学研究成果，均可视同已通过鉴定：
（一）已经实践证明理论成熟、结论正确、方案可行，取得了显著经济效益和社会效益。
（二）项目所提政策建议，被吸收进政府的政策法规，并已颁布实施，经实践证明正确，取得了显著效果。
（三）项目所提政策建议、决策方案、实施措施，被政府作为决策的主要依据，并经实践证明可行，而且取得了良好的效果。
第五十条 对在鉴定或验收过程中弄虚作假、搞形式主义，或不按规定程序和办法进行鉴定者，组织鉴定单位有权宣布鉴定无效。对情节严重造成不良影响者，软科学研究管理部门可按照有关规定给予严肃处理。
第五十一条 项目鉴定所需费用，包括会议费、专家咨询费、办公费等均由项目承担单位在项目经费中开支。
第五十二条 项目通过鉴定和验收合格后，项目承担单位应及时办理成果的归档和登记手续，几个单位联合完成的项目，由项目的主持承担单位办理归档和登记手续。
第五十三条 项目承担单位办理和登记手续，应提交如下资料：
1．《软科学研究成果鉴定证书》或《软科学研究成果验收证书》。
2．研究报告（总报告、分报告）、专题论证报告、专题调查报告、计算机程序和软件、模型运行报告、经费决算报告、成果采纳应用单位的意见以及各种表格和有关背景材料等。
其中不能公开的数据、资料以及有关材料等，项目承担单位应予以说明。
3．软科学研究成果应用推广的方案和建议：包括成果应用推广的环境、条件、应用推广的范围，应用推广拟采取的形式和方法，对软科学研究管理部门及有关部门的要求和建议等。
上述材料报送份数由各级软科学研究管理部门决定。
第五十四条 各级软科学研究管理部门对申请归档和登记的软科学研究成果应进行认真细致的审查，合格者可在《软科学研究成果公报》上发布。
凡正式公布的软科学研究成果，任何部门、单位或个人都有权提出异议，并在成果公报发布后三个月内将异议报送软科学研究管理部门，软科学研究管理部门应及时将异议转送项目归口管理部门和项目承担单位，由项目归口管理部门同项目承担单位共同处理，并在收到异议后两个月内，将处理结果报软科学研究管理部门。逾期不报又无正当理由者，则视为撤销该成果。如在三个月内未有人提出异议，或虽提出异议但经调查核实无任何问题的软科学研究成果，可发给《软科学研究成果登记证》，项目承担单位可凭此证前往科技成果登记部门办理有关登记手续。如确属剽窃或弄虚作假，将在公布范围内宣布撤销。情节严重的，将追究其法律责任。
第五十五条 各级软科学研究管理部门应对每个项目建立档案，项目的档案可包括下述材料：
1．项目申请书、计划任务通知书、合同书、经费决算表、中期执行情况报表、鉴定证书、任务完成通知书、软科学研究成果许可登记证等。
2．全套研究报告。包括：总报告、分报告、调研报告、专题论证报告、模型运行报告、计算机程序和软件以及有关背景材料等。

第六章 成果应用推广管理
第五十六条 软科学研究管理部门归口管理软科学研究成果的应用推广工作，负责编制软科学研究成果应用推广计划，并会同有关部门组织软科学研究成果的应用推广。
第五十七条 《国家软科学研究成果应用推广计划》是全国软科学研究成果应用推广工作的指导性文件。该计划由国家科委政策法规司负责编制并会同国务院有关部门和地区共同组织实施。各部门和各地区也可根据自己的实际情况和需要，编制本部门和本地区的软科学研究成果应用推广计划。
第五十八条 软科学研究成果应用推广计划的内容由下述三部分组成：
（一）纲要。纲要是以最简洁的文字概括成果应用推广计划的工作重点、主要内容、技术指标和实施步骤的综合性描述。
（二）附表。成果应用推广计划一般包括下述表格：
1．成果应用推广计划项目表；
2．成果应用推广计划重点项目表；
成果应用推广计划项目表包括下述栏目：
Ａ．序号；
Ｂ．项目名称；
Ｃ．主要完成单位；
Ｄ．主要内容及关键技术；
Ｅ．项目适用范围；
Ｆ．适用行业和部门；
Ｇ．推广范围（准备推广的行业、部门和地区）；
Ｈ．推广方式；
Ｉ．推广工作组织单位；
Ｊ．应用单位应具备条件（包括人力和物力）；
Ｋ．推广工作协作单位；
Ｌ．经费（包括上级拨款、自筹资金、推广收入等栏目）；
Ｍ．备注。
（三）成果简介。
第五十九条 软科学研究成果应用推广计划编制程序：
（一）软科学研究管理部门进行广泛调查研究，收集具有应用推广价值的优秀软科学研究成果。收集成果的方式一是在报纸和刊物上发布征集通告；二是请各有关部门、研究机构和专家学者直接推荐；三是直接向项目完成单位发函征集。软科学研究成果是国家的宝贵财富，项目承担单位和任务下达单位都应积极配合软科学研究成果应用推广计划的编制和实施。凡属下述情况之一，并满足应用推广条件的软科学研究成果，均可申请列入软科学研究成果应用推广计划。
1．完成国家、部门和各级地方科委下达任务所取得的软科学研究成果；
2．完成自选项目取得的软科学研究成果；
3．完成国际组织和外国机构委托任务取得的软科学研究成果；
4．从国外引进的软科学研究成果；
软科学研究成果推广的条件：
1．成果在理论上、方法上、技术上必须成熟、可靠、先进和科学；
2．成果对推动国民经济建设和经济、科技、社会协调发展具有重要作用；对提高和改善各级各类决策和管理具有重大现实意义；
3．成果具有直接或间接、近期或远期重大经济效益和社会效益；
4．成果符合当前经济、科技、社会协调发展和各级决策和管理部门的迫切需要，并具有较强的适应性；
5．项目完成单位和成果应用单位对成果的应用推广具有较高的积极性；
6．应用成果的单位和部门具备相应的人力、物力、财力和其它必需条件。
（二）凡申请列入《软科学研究成果应用推广计划》的项目，均需由项目完成单位提出书面申请，经任务下达部门批准后，项目完成单位应将书面申请和项目全部资料一并报软科学研究管理部门。除此之外，项目承担单位还应提交对项目的应用推广条件、适用范围、推广方式、对应用单位的要求和应具备的条件等问题的说明和有关建议，以及成果简介等。
（三）由软科学研究管理部门组织专人对申报的项目进行汇总和分类，起草成果应用推广计划纲要，并编制出《软科学研究成果应用推广计划（草案）》。
（四）组织专家学者对《软科学研究成果应用推广计划（草案）》进行全面论证。在论证过程中，应对《软科学研究成果应用推广计划（草案）》中每一个项目应用推广的必要性、重要性和可行性等进行全面综合论证。
（五）根据专家学者的论证意见，由软科学研究管理部门进行综合平衡，然后编制出《软科学研究成果应用推广计划》，经有关部门会签后，报主管领导审批。
（六）成果应用推广计划经主管领导批准后，由软科学研究管理部门向有关部门和地区下发，并通过报纸和刊物向全社会发布，然后会同有关部门和地区共同组织实施。
第六十条 对成果的应用推广，应采取以新闻宣传先行的方式，首先使全社会对成果有所了解，然后再根据成果的性质和特点，确定成果的具体应用推广方式。
（一）对于提出各种新思想、新观点、新理论、新观念，或对更新人们的传统观念、意识和深化人们对事物发展的认识具有直接帮助的优秀软科学研究成果，软科学研究管理部门可组织各有关新闻机构通过报纸、电视、广播等新闻媒介向全社会进行广泛宣传，或举办各种形式的报告会、讲演会等，对重大成果可采取系列报道或举办系列报告和讲座。由项目完成单位对宣传结果进行跟踪，根据社会各界的反映，对成果作进一步的深入研究和宣传。
（二）对于提出各种政策性建议、决策方案、预测报告、实施措施、具体对策等，对制定政策法规具有重要参考价值的软科学研究成果，软科学研究管理部门应会同有关部门向各有关决策管理部门推荐和介绍，促使他们采纳应用。对国家重大决策和制定国家有关政策具有重要意义的软科学研究成果，在送有关决策管理部门的同时，还应向国家最高决策部门报告，并根据需要通过新闻媒介进行广泛宣传。
（三）对于提出各种新方法、新理论、新模型，且对改进各级领导决策和管理提供了科学的方法、手段和工具，对推动决策科学化具有重要意义的软科学研究成果，软科学研究管理部门除通过新闻媒介向全社会进行广泛宣传之外，还应举办各种形式、各种层次的培训班、研讨会等，或组织成果推广小分队，主动服务上门，通过培养各类专门人才，广泛开展学术交流，促进成果的应用推广。
第六十一条 为推动软科学研究成果的商品化，对软科学研究成果（包括各种数学模型、管理信息系统、决策支持系统及各种计算机应用软件、声像资料、文字资料等）应积极推行有偿转让、有偿使用和有偿培训等，并采取有关措施，积极鼓励软科学研究成果参加技术市场贸易。
第六十二条 为保证软科学研究成果充分发挥其具有的作用和价值，应重视软科学研究成果的深加工，并在立项、经费等有关方面给予优先保障。
第六十三条 软科学研究成果应用推广组织单位应根据成果应用推广工作的实际需要，筹集并拨出一定的经费，支持成果的应用推广，并积极作好组织协调工作。在应用推广过程中，项目完成单位应积极配合应用推广组织单位，做好成果应用推广的具体工作。成果应用部门应大力支持推广工作，为成果的采纳应用提供必要的条件和环境，使成果应用推广计划能顺利实施，确保软科学研究成果的作用能得到充分发挥。
第六十四条 软科学研究管理部门应组织检查组，定期了解成果应用推广计划的实施情况，检查计划执行的效果，对在计划实施过程中出现的各种问题，应会同有关部门积极解决。
第六十五条 对组织应用推广软科学研究成果作出突出贡献并取得显著效益的单位和个人，软科学研究管理部门应给予表彰和奖励。

第七章 附则
第六十六条 本工作规范的解释权归国家科委政策法规司。国家科委政策法规司应在贯彻实施的过程中，不断充实、完善规范内容。
第六十七条 本工作规范自发布之日起执行。


普遍性行政措施的可诉性研究

王彦


一
一直以来，笔者在所从事的行政审判司法实践中，对涉及被诉行政行为可诉性的案件都恪守行政诉讼法第十二条（二）项的规定，不对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”进行审查，而只对行政机关“在行政管理活动中行使行政职权，针对特定公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”进行合法性审查。这一作法的理论背景源于学术界对行政行为的一种分类，即以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。一般认为，凡是行政机关就不特定的事项，针对不特定对象实施的行政行为是抽象行政行为，凡是行政机关就特定事项，针对特定对象实施的行政行为就是具体行政行为。然而，笔者发现，这种为指导人们认识行政行为的某些特征而作出的学理分类，未毕就是实践中人们对行政行为决定审查取舍的天然理由，恰恰相反，由于这种分类不能穷尽所有的行政行为，其一旦化为法院受案范围的标志，逻辑上将陷入概念不周延的误区。正如有的学者所指出：“在行政诉讼实务中，按照传统行政法学所提供的划分标准，可能出现一个行政行为既不属于具体行政行为，又不属于抽象行政行为，或者既是具体行政行为，又是抽象行政行为的两可情况。”*1在国外，虽然由于各国宪政体制不同，对行政行为进行司法审查的范围有大有小，但都很少以“具体”或“抽象”为标准来架构其司法审查体系。法国行政法划分行政审判权限的标准有二个，一个是形式的标准，根据这个标准，行政审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在行政审判范围之内。另一个是实质的标准，即在行政机关范围之内，进一步确定哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围（民事普通法院管辖范围）*2。在德国，行政行为仅是“行政活动”的一种，尽管在二战前的相当一段时期，“行政行为不仅是允许提起撤销诉讼的前提，而且是允许进入行政诉讼程序的前提”。*3但自1960年《联邦行政法院法》颁布后，所有行政行为都可诉讼，划分行政行为的标准已经不重要了。美国对行政行为亦未作严格界定，在司法审查的实践中，也都以列举和描述方法来确定应受司法审查行为的范围，规定除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。当然，美国法官也会遇到法律列举以外的行政行为使其难以取舍，但是，由于“对于行政行为的理解采取的是一种功能主义的态度，即避免对行政行为下一个抽象的定义，而是对每个案件进行具体的分析，并考察行政机关的行为是否对当事人具有拘束力，是否影响当事人的权利和利益。只要行政机关的行为对当事人的权利义务产生影响，法院就应当提供救济的可能途径。”*4无论如何，美国研究行政行为的立场和方法对我们具有很好的启发，那就是在学术目的与实际应用发生冲突时所采取的实用主义立场。
具体行政行为作为我国行政诉讼受案范围的一个标准（另一个标准是人身财产权标准），从其定义可以看到其调整的对象限于特定的事项和特定的人，只要行政机关就某项事务作出的决定涉及特定的人，该特定的人从决定生效之时即具有诉讼救济权。而抽象行政行为的调整对象则限于不特定的事项和不特定的人，对这类行政行为提起诉讼的主体难以确定，似乎不能通过诉讼而只能通过权力机关的立法监督纠正其不合法性。问题在于，在具体行政行为与抽象行政行为两个概念之间还存在着另一种行政行为，这种行政行为兼具具体行政行为和抽象行政行为的某些特征，要在实践中将其归入具体行政行为或抽象行政行为的任何一类，都显得勉为其难。如，交警在某些区域实施的交通管制行为，政府临时划定某个区域为烟花爆竹燃放区，县政府为修道路而规定全县农民每人须缴十元筑路集资款，交通部门决定在某段公路设置收费站等等。这些行为共同的特征就是并不针对特定的人但针对特定的事项，如果单纯以具体行政行为或抽象行政行为的标准来判断，这些行为在要件上都有所缺失。以交通管制为例，《人民警察法》第15条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。在交通管制施行的时间和区域内，所有的人员、车辆都须服从交警的指挥，否则将受到处罚。交通管制总是与一些具体的事项相联系，如发生“重大灾害事故”，或者“紧急治安事件”等，只有特定的事项出现，交警才可能采取法律所规定的管制措施，因此，这种措施是针对特定事项而采取的。但是，在管制现场的受该管制措施约束的人的数量是不确定的，似乎象是针对一般人的抽象规则。那么，这是一种什么性质的行政行为呢？这种行政行为在德国行政法上被称为“一般命令”，“一般命令原则上适用与普通行政行为相同的规定，也适用一些特别的规定：当局可以不必听取当事人的意见；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要条件。”*5，在德国人看来，一般命令与行政行为不同，但并不妨碍公民对一般命令提起撤销诉讼。我国行政法理论中没有“一般命令”概念，笔者将这种行政行为称之为普遍性的行政措施，这个概念的法律依据有：《中华人民共和国宪法》第89条第1款：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。” 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1款：县级以上地方各级人民政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令----。”普遍性行政措施在行政执法中一般表现为命令、通知、通告、布告、决定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、决定都是普遍性的行政措施。
提出普遍性行政措施概念，意味着抛开具体行政行为与抽象行政行为的简单划分，真正将这种行政行为放在现实而不仅是理论的框架下进行考察，使人们可以更多地从权利救济的角度而不仅是理论演绎去论证行政行为的可诉性。
二
关于行政措施的定义，《法学词典》有这样的表述：行政措施是指国家行政机关为执行宪法、法律、行政法规和履行国际条约所采取的具体办法和步骤。*6以笔者理解，该定义应当包含三层意思，第一层含义指法律、法规中直接规定的并由行政机关针对特定相对人行使的措施和办法。如，土地管理法规定土地行政主管部门对非法占用的土地上新建的设施可以采取“限期拆除”的行政措施。这是一种具体行政行为。第二层含义指行政机关为实施法律、法规而制定的规范性文件。如，重庆市政府制定的《关于建立行政许可、审批、登记设置制度的通知》。这是一种抽象行政行为。第三层含义指行政机关就某一特定事项所作出的能产生普遍效力的行政行为。如，行政机关为保护森林资源而采取的季节性封山措施。这种措施是行政机关因具体的事由而对不特定的人所采取的临时性、处理性行政行为，这是一种普遍性的行政措施。可见，普遍性行政措施是一种区别于具体行政行为和抽象行政行为之外的行政行为。它与前者的区别在于：具体行政行为只对特定的人产生约束力，而普遍性行政措施并不针对特定的人，它对所有人都具有普遍约束力。具体行政行为的适用范围应是可确定的，如果在行政行为在作出的一定时间内这个适用范围将继续扩大，那么，也不能算是具体行政行为。如果将抽象行政行为进一步划分为行政立法和制定规范性文件的行为的话，普遍性行政措施与之区别在于：行政立法的依据是宪法和法律，所制定的规范性文件，属于法的渊源，可以成为法院审理案件的依据。而制定普遍性行政措施的依据除了宪法和法律，还包括行政法规、地方性法规以及规章甚至命令、决定等，在渊源上不属于法的范畴。行政机关制定规范性文件主体广泛，几乎所有的行政机关都有规范性文件的制定权，这是行政职权的天然体现。而制定行政措施的主体则严格由法律规定，仅限于国务院及各部委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属部门，省会市和较大的市人民政府及其所属部门，其他设区的市和不设区的市、县人民政府。在内容上，规范性文件规定的事项较笼统，内容丰富，而普遍性行政措施规定的事项单一，权利义务明确。在产生法律效果的方式上，规范性文件并不直接对人产生法律效果，要实现规范性文件所规定的权利义务一般需要另一行政行为的中介，因为规范性文件本身不具执行力。而普遍性行政措施能直接设立、变更和消灭不特定相对人的权利义务，相对人如若不履行该行政行为所规定的义务，应当作为而不作为或不应当作为而作为，将面临行政机关的处罚和制裁。需要指出的是，普遍性行政措施许多时候在形式上表现为行政机关制定规范性文件的行为，但并不意味所有的规范性文件都具有可裁判性，譬如，规范性文件中的行政解释性文件*7、行政指导性文件等就与行政行为意义上的规范性文件有区别。因此，笔者不赞同那种笼统要求将规范性文件纳入司法审查范围的说法。
由此，笔者将普遍性行政措施定义为：县级以上各级人民政府为了实施法律，执行政策或上级行政机关的决议或命令，在法定权限内就特定事项规定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力的办法和手段。代之以现行法律用语就是“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。行政诉讼法第十二条(二)项将之类同与制定行政法规、规章一样的抽象行政行为排除在法院受案范围之外，显然有失周密。最高人民法院颁布的《关于执行若干问题的解释》在对“具有普遍约束力的决定、命令”进行解释时，使用了“对象不特定”“可反复使用”两个标准，但笔者在司法实践中感到，靠这两标准大致区分具体行政行为和抽象行政行为尚可，但要将“具有普遍约束力的决定、命令”从各种“具体”和“抽象”的行政行为中区分出来实在困难，因此，必须重新确定普遍性行政措施的法律特征，这种特征既不能套用抽象行政行为的特征，也不应是具体行政行为特征和抽象行政行为特征的简单相加，而应是该行政行为所独具。笔者以为，具体性、临时性、处理性是普遍性行政措施独具的特征：
所谓具体性，主要指事项的特定性(个别性)而不是人的特定性(可确定性)。即普遍性行政措施在一个具体事项中确定行政主体与不特定行政相对人之间的法律关系，是将行政法律规范具体化和付诸实施的形式之一。行政立法规定的事项在内容上比较全面和系统，一般不会专门对个别事项进行规定。如国务院颁布的《婚姻登记条例》，它调整公民、组织有关婚姻登记管理的一切行为，故该条例不具具体性。但如果某有权机关规定，凡每周五来婚姻登记机关申请登记的男女将因机关内部学习而不予登记，这就有了具体性，这个具体性是因特定事项而产生的。德国联邦法院在一个与防止伤寒传染病流行有关的禁售令判决中对作为一般命令的禁售令这样描述道：“禁售令的对象是具体的实际事务，一个具体的瘟疫流行危险，禁售令仅限于对这个事务的处理，------有一点是正确的，即在禁售令发布的时候，禁售的对象范围并不是准确确定的。”*8在人的个体性与事项的个别关系上，德国法院认为事项的个别性起主导作用。
所谓临时性，主要指普遍性行政措施因特定事项的出现而生效，也因该事项的消灭(完成)而失效，适用期一般较短(但并非一次性适用)。并且，该措施只对它所针对的事件有拘束力，对尔后发生的同类事件没有效力。例如：某区政府发布通知规定2002年元旦可以在某区域燃放烟火，但这一通知（命令行为）对2003年元旦的同一事件没有拘束力，能否继续燃放烟火取决于某区政府当时的命令、决定。临时性与具体性相联系，没有具体性(事项的个别性)，行政措施就会成为一般意义上的规范性文件，成为较为稳定持久的规则。
所谓处理性，指的是普遍性行政措施以设立、变更、消灭权利、义务为目的，是一种能产生具体法律效果的行政行为。譬如，交通部门为控制大桥交通流量，发布通告规定：在维修大桥期间，机动车尾号为单数的逢单日过，尾号为双数的逢双日过。这一通告确立了行政主体与相对人之间具体权利义务，具有具体的法律效果。如果是抽象的法律效果，那只能是法律规范的约束力，而不是行政行为的约束力。正是这种“处理性”特征，使得因违法行政行为而造成的损害变得实在起来，也使普遍性行政措施较之其它法律规范更易成为人们诉讼的对象，一个非常明显的例子就是，尽管人们可能对交警在某区域的交通管制不满，但很少有人对道路交通法律规范不服。
三
关于针对特定事项的行政行为，很早就有人进行了研究，如有学者在论述行政行为时就指出：“行政行为是国家行政机关对特定的社会事实或特定的当事人所采取的具体的行为，因而区别于制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象的行政行为，行政行为有时是对特定的社会事实而实施的，如因修理道路而决定车辆禁止通行，因举行马拉松比赛，决定车辆绕道通行。有时则是对特定的人或事所实施的-----”*9。还有学者在定义具体行政行为时，将具体行政行为定义为“行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理”，“这里可以分为两种情况：一种是对特定人（可以是一人，也可以是多人）和特定事件所作的行为，如公安机关拘留公民张三；另一种是就特定事件对不特定的人作出，如因修建道路禁止车辆通行。”*10等等，以笔者视野所及，这些将虽不针对特定相对人但针对特定事项的行为归入具体行政行为的论述多出现在二十世纪九十年代以前，在行政诉讼法特别是最高法院的司法解释颁布后，具体行政行为已经变为行政机关“针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”*11，而行政机关就特定事项针对不特定的人所作的行政行为成了“制定、发布具有普遍约束力的命令、决定”，被归入与行政法规、规章并列的抽象行政行为的类别。从某种意义上讲，这种划分并不体现“具有普遍约束力的命令、决定”与行政法规、规章在性质上的同一，更多的是立法者在法院受案范围上的策略规定，其立法时就预留了修改的空间，只待时机成熟而已。笔者提出普遍性行政措施的概念，竭力论证这个概念与抽象行政行为的差异，也不失为一种理论策略。因为抽象行政行为是否可诉，涉及到一国的宪政体制，体现立法机关、行政机关以及司法机关在国家权力结构中的地位和作用，将行政行为放在宪政层面上予以安排，更多的是一种政治决定而不是法律的要求。譬如，英国法官之所以不能对议会立法进行违宪审查，很大原因是，在与国王为代表的没落地主阶级的斗争中，代表新兴资产阶级的议会取得了最终胜利，从而确立了议会至上的原则，英国法官在资产阶级国家权力结构中的地位正是阶级斗争、妥协的最终产物。在我国目前宪政体制下，对抽象行政行为的审查并不在法院权力所及范围内，宪法将对此类行政行为的监督权交给了立法机关和上级行政机关，国家的这种权力结构不是可以通过修改个别诉讼法就能改变的，这也是我国只有行政诉讼没有司法审查的原因*12。因此，存在于具体行政行为与抽象行政行为之外的普遍性行政措施，有可能在不改变国家宪政体制的前提下变得可诉，这比直接要求法院对抽象行政行为审查解禁更具现实性，也更容易获得成功。
笔者的这一看法在我国加入世贸组织后变得更为清晰。世贸组织奉行“在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。”*13在WTO的系列协议中，“措施”是一个常见且重要的概念。在服务贸易总协定、反倾销协议、反补贴协议、与贸易有关的投资措施协定、实施动植物卫生检疫措施的协议、保障措施协议等中都提到了成员方所采取的“措施”。譬如，《服务贸易总协定》第１条第１款规定：“本协定是用于各成员为影响服务贸易所采取的措施。”该条第３款（ａ）项规定：“‘成员的措施’是指由以下机构采取的措施：（１）中央、地区或地方政府和当局；（２）由中央、地区或地方政府或当局授权行使权力的非政府团体。”这些机构采取的相关措施均应遵守有关透明度和市场准入的规则。该协定第３条第１款规定：“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之前，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施”。我国在《加入议定书》中亦承诺“以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（“ＴＲＩＰＳ”）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为“法律、法规及其他措施”）。”*14至于这些“措施”两字前并无“普遍适用”的限制，是否就此意味着具体行政行为，笔者不排除这种可能性，但如果不囿于概念的字面含义，而把它放在具体法律协议的框架里，情况将发生变化。以我国最新颁布施行的《中华人民共和国反倾销条例》为例，当国家行政部门(国家经贸委、外经贸部)应国内产业者申请或自主决定对有关国家的进口产品进行损害调查时，其面对的出口经营者可能是已知的，也可能是未知的，所发放的调查问卷并不能涵盖所有的出口经营者，尽管被征收反倾销的对象限于“倾销进口产品的进口经营者”，但出口经营者作为反倾销案的“利害关系方”，无疑将受征收反倾销税的“终裁决定”影响，尽管这种影响有大有小，甚至可以通过反倾销应诉而获得免除，但反倾销措施的普遍约束力显而易见。按照该条例第五十三条之规定，对依照本条例第二十五条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。由此可见，对普遍性行政措施的诉讼已经开始在单行法律中出现，这一立法走向似乎并没有引发人们对抽象行政行为司法审查禁区的疑问，毕竟，学会更多从实际需要而不是单纯用概念分析来处理现实问题是我国加入世贸组织后必须取得的进步。
当然，一个行政行为是否可诉，其条件除了该行政行为由具有行政管理职权的行政主体作出以及对行政相对人的权益产生实际影响外，还取决于法律的规定。在目前的情况下将普遍性行政措施纳入人民法院受案范围不能说不存在法律障碍，除了行政诉讼法第十二条(二)项的规定外，在WTO协议中，对普遍性行政措施的审查要求也只限于“与贸易有关”，在立法本意上并没有“推而广之”的用意。但是，这并不妨碍我们认识普遍性行政措施的独特属性，也不妨碍我们在司法实践中对其内在价值的挖掘、发扬。笔者注意到近年来中国法官对此屡有寓意深刻之作，如北京“乔占祥状告铁道部2001年春运提价案”*15，福建“点头隆胜万材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案”*16，尽管从理论的角度看，法官没有在这些案件的判决理由中真正阐明其道理，甚至另述道理(另一种智慧？)，但仅就受理此类案件来看，其意义已超出个案范畴，冀以推动我国民主法治进程，其开创精神实在可敬。要知道，美国的司法审查制度之所以令人惊讶，“固然有多种社会因素，但主要的助产士就是美国那些优秀的法学家、法律家们。的确，一项合理的制度，从历史的角度来看或许是必然产物，但我们无法否认个体活动的创造性因素，也无法否认后来者对于传统的重构建作用，马歇尔大法官的政治魅力、机警和分寸感，以及他对司法技术的娴熟并创造性运用，所有这些个人因素在美国司法审查制度中的作用都是举足轻重的。”*17




注：
1、刘莘、马怀德主编《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年11月版，第107页。
2、马怀德：《行政诉讼范围研究》，载于《检察日报》2001年7月21日。
3、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第98页。
4、王锡锌、邓淑珠：《事实行为再认识》，载于《行政法学研究》2001年第3期。
5、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第114页。
6、行政解释性文件又有两种：一种是因法律授权而形成的行政解释性文件，属于立法性质，故不可诉。另一种是为行政机关内部统一理解和执行而形成的行政解释性文件，这种解释性文件并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，对外并不具有法律效力，故亦不可诉。
7、《法学词典》，上海辞书出版社1984年12月版。
8、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第102-103页。
9、罗豪才《行政法论》光明日报出版社，1988版，第151页。
10、张焕光,胡建淼《行政法学原理》劳动人事出版社，1989版，第222-223页。
11、参见《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第一条。
12、王学辉著《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年8月版，第16页。该书指出，大陆法系国家的行政诉讼是法院对行政活动的监督，而美国的司法审查不仅包括对行政行为的监督，还包括对国会制定的法律是否合宪进行监督。
13、参见：《服务贸易总协定》第6条
14、《中华人民共和国加入议定书》(2001年11月10日)第2条.(A).1
15、2001年1月18日，河北律师乔占祥以铁道部2001年春运期间部分票价上浮未经过价格听证，不符合法律规定，侵犯其合法权益为由，向铁道部提起行政复议申请，请求撤销部分票价上浮的行政行为。1月21日，铁道部依法受理。3月21日，乔占祥收到行政复议决定书，行政复议决定书作出维持上浮列车票价通知的决定。乔占祥针对上述票价上浮通知及铁道部的复议决定，起诉到北京市第一中级人民法院，请求判决：撤销复议决定，撤销票价上浮通知。北京市一中院经审理后认定，铁道部依职权拟定的票价上浮通知体现了价格法的有关规定，包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合法律规定及客运市场的价值规律。另外，铁道部作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授予其批准的权限范围内予以批准后，铁道部依据国家计委的批准文件作出的，上述程序未违反有关法律规定。2001年11月5日，北京一中院作出一审判决，驳回乔占祥的诉讼请求。案例载于《法制日报》2001年12月30日。
16、福鼎市的矿山每年开采的玄武岩荒料仅有9万立方米，都由福建玄武石材有限公司负责给该市的900余家石材加工企业供应，福鼎市人民政府于2001年3月13日以鼎政办(2001)14号文件下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，要求石材公司必须每年在玄武岩荒料总量中提留 11300方去供应少数所谓的扶优扶强企业。点头隆胜石材厂不服，向法院起诉要求撤销该意见。被告以抽象行政行为不可诉抗辩，法官认为该文件虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利。因此对点头隆胜石材厂来说，该文件具有了行政诉讼法第十一条第一款第(三)项规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”情形，是行政诉讼法第二条规定的具体行政行为。案例载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第6期。
17、张铁馨:《司法审查》，载于《检察日报》2000年07月05日。



作者单位 重庆市高级人民法院行政庭