美国201钢铁产品保障措施调查中的产品排除实践
杨麟 北京市竞天公诚律师事务所
一、背景
根据2002年3月5日颁布的总统令1，美国对包括钢材、长板在内的主要进口钢铁品种采取保障措施，实施为期3年的关税配额限制或加征高达8%-30%不等的关税。这是迄今为止美国对进口钢铁产品采取的最为严厉的贸易限制措施。和以往出台的保护钢铁产业的贸易救济措施相比，此次钢铁保障措施具有涉及国家众多、被调查产品范围广、保护措施持续时间长的特点。
由于此次钢铁保障措施调查是在世界经济衰退，钢铁生产能力过剩的背景下进行的，所以其调查伊始就遭到了世界主要贸易国的强烈反对。欧盟、日本、韩国、巴西和中国等国家向WTO提出申诉，要求成立专家小组审查美国此次保障措施调查是否符合WTO的有关规定。欧盟、日本和韩国等主要钢铁出口国还纷纷拟定了总金额高达数亿美元的贸易报复清单。美国国内的钢铁产品进口商和下游产业生产商也对美国钢铁保障措施提出了批评，认为其破坏了正常的贸易渠道，并造成了下游产业原材料成本的大幅攀升和产品市场竞争力的下降。
在国内外的巨大压力下，美国政府不得不考虑对钢铁保障措施所产生的严厉后果进行修正。自2002年3月20日钢铁保障措施正式实施以来，美国贸易代表处（USTR）根据总统令授权陆续共发布了八批钢铁产品豁免清单，对数百种进口钢铁产品豁免适用保障措施2。
二、产品排除在美国201钢铁产品保障措施调查中的作用
美国在201钢铁保障措施中采取产品排除，实际上是一种利益平衡的需要。与反倾销和反补贴一样，保障措施作为一种贸易救济措施，其目的是为因国外产品进口而遭受严重损害或严重损害威胁的一国国内产业提供救济。但是保障措施的调查和实施往往涉及众多利害关系方的利益，除国内产业外，还有被调查产品下游产业的利益、最终消费者集团的利益以及可能受他国贸易报复影响的产业的利益，即公共利益。实际上，产品排除就是在国内产业利益和公共利益之间提供了一种利益平衡的机制，在保障措施过于严厉可能损害公共利益的情况下，通过产品排除来弱化保障措施的效果，以取得各利害关系方之间利益的重新平衡。
自美国政府启动产品排除措施以来，多达数百种的产品得到了豁免，其主要受益方为欧盟和日本，这有效地缓解了美国与其主要贸易伙伴之间因201钢铁保障措施所产生的贸易摩擦。事实上，自美国公布产品豁免清单以来，欧盟和日本实际上已经放弃了进行贸易报复的计划，而转向争取更多产品豁免的谈判。
三、美国201钢铁产品保障措施调查中的产品排除与反倾销调查中产品排除的区别
美国201钢铁保障措施调查中的产品排除与反倾销调查中的产品排除存在如下两点主要区别：
（一）法律依据：美国201钢铁保障措施调查中产品排除的法律依据在于利益平衡的要求，即平衡要求采取保障措施的国内产业的利益和公共利益之间的矛盾，产品排除既不能妨害已经实施的保障措施的基本目标，同时应考虑国内其他利益集团的要求。反倾销调查中产品排除的法律依据在于“一种产品一个案件”的原则，即一次反倾销调查只能针对一种产品进行。为保证反倾销调查和反倾销措施仅在调查机关确定的一种产品的范围内进行，调查机关可以通过审查产品排除的申请，将与被调查产品无关的其他产品排除出调查范围。
（二）实施效果：由于两者的法律依据不同，因此在实施效果上也存在相应的区别。美国201钢铁保障措施调查中的产品排除是保障措施适用范围的排除，即在决定对被调查产品采取保障措施后，再通过产品排除的程序，将特定产品排除在保障措施适用范围之外。反倾销中的产品排除是调查范围的排除，即在确定了被调查产品后，通过产品排除的程序，将特定产品排除在调查范围之外。
四、美国201钢铁保障措施调查中的产品排除实践：
以下是美国201钢铁保障措施调查中关于产品排除的几个主要问题，从中可以了解美国产品排除实践的主要依据和法律程序：
（一）产生过程：WTO的《保障措施协定》和美国201条款均没有对产品排除做出相关规定。但在保障措施调查进行的过程中，美国商务部和美国贸易代表处建立了一套程序，允许利害关系方就某一进口钢铁产品提出豁免适用保障措施的申请，条件是该种产品不能从国内产业得到充分的供应3。根据2002年3月5日发布的总统令4，美国贸易代表处被授权在保障措施实施后依据已经建立的程序，继续审查利害关系方提出的产品排除申请，正式公告其做出的产品排除决定，并根据其决定修改海关税则号（Harmonized Tariff Schedule）以使被排除产品豁免适用保障措施。
（二）法律依据：正如前述，产品排除实践的提出主要是公共利益的要求，即通过产品排除缓和公共利益和国内产业利益之间的矛盾。但另一方面，产品排除的实践也反映了WTO《保障措施协定》中的“适度保护原则”和“逐步放宽原则”的要求。
WTO《保障措施协定》第5条第1款规定，“一成员应仅在防止或补救严重损害并便利调整所必须的限度内实施保障措施”5。第7条第4款规定，“在根据第12条第1款的规定作出通知的一保障措施的预计期限超过1年的情况下，为便利调整，实施该措施的成员应在实施期内按固定时间间隔逐渐放宽该措施。如果措施的期限超过3年，则实施该措施的成员应在不迟于该措施实施期的中期审议有关情况，如适当应撤销该措施或加快放宽速度” 6。
按照上述要求，如果一项保障措施过于严厉，在实践中超出了“防止或补救严重损害并便利调整所必须的限度”，通过实施产品排除，缩小适用保障措施的产品范围，就可以防止出现过度保护的情况。另外，由于保障措施一般适用期限较长，即使某项保障措施在实施的当时是适当的，但随着时间的推移，也可能变得过于严厉和不适当，同样可以通过产品排除加以调整。
迄今为止，美国贸易代表处已经分八批公布了数百种进口钢铁产品的豁免清单，同时按照2002年3月5日总统令，在保障措施的有效期内，美国贸易代表处将根据新的情况继续审查有关产品排除的申请，并在每年3月公布新的产品排除清单。
（三）考虑因素：对产品排除的审查均是根据个案的情况做出的，按照美国商务部的说明，给予产品排除是为了保证美国钢铁产品的消费者可以获得那些美国国内产业不能充分供应的钢铁产品，而且产品排除的决定不应减损对国内钢铁产业的保护，这是美国政府在审查所有产品排除申请的两个基本出发点7。
具体而言，美国贸易代表处和商务部在分析产品排除的申请时会考虑如下因素：（1）目前该产品是否在美国生产；（2）该产品是否有其他替代产品；（3）是否由于质量方面的要求而限制了对国内产品的使用；（4）该产品的库存；（5）是否有即将投产的从事该产品生产的美国企业，且该企业投产后可以向市场供应足够数量的产品；（6）其他相关因素。
（四）负责机关和法律程序：虽然总统令仅授权美国贸易代表处负责产品排除的工作，但实践中有关产品排除的审查工作是由美国贸易代表处和美国商务部共同负责，最终决定是由美国贸易代表处负责公告。