论行政附带民事诉讼制度的架构

李 军 毅


　　内容提要：随着经济、社会的发展，行民交织案件的审理已是人民法院审判领域一个难题，而行政附带民事诉讼是破解这个难题的有效途径。行政附带民事诉讼有法律根据，有其重要的社会价值。本文以解决行民交织案件的审判问题为视角，论述了行政附带民事诉讼的范围，起诉与受理，审理与裁判，以及行政附带民事诉讼案件的执行。
关键词：行民交织 行政附带民事 诉讼范围 审理程序
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随着市场经济的确立和经济、社会的发展，必然会出现社会利益和社会矛盾的多元。随着行政权力的扩大、职能的不断转?Q、活动领域的扩大，行政权力的范围进入到社会活动的各领域，出现了行政法律关系与民事法律关系的交织，社会的纠纷也出现了行政民事的交织状态。市场经济引发人们权利意识的增强，出现了行民交织案件日益增多的趋势，对行民交叉案件的处理己成为人民法院当前审判工作的一道新的课题。破解此课题，行政附带民事诉讼是重要路径。行政附带民事诉讼问题，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》己有原则性的规定，完善和细化中国行政附带民事诉讼制度，己是解决日益增多的行政与民事交叉案件的当务之急。本文试图对行政附带民事诉讼制度的细化做一次偿试。
一、行政附带民事诉讼的概念与要件
㈠ 行政附带民事诉讼的概念
关于行政附带民事诉讼的概念，由于《行政诉讼法》对此没有作出规定，因而其概念便没有法律上的依据。但是，自从有了行政诉讼以来，关于行政附带民事诉讼的讨论就从未间断，学人对于行政附带民事诉讼概念的认识也不断深化，大致有这么几种观点：
在行政诉讼法颁布与实施之初，行政附带民事诉讼问题尚未被司法实践充分加以验证，此时一种观点认为：行政附带民事诉讼是指行政管理相对一方因行政机关违法或失当的具体行政行为而使自己的财产或人身遭受损害时，在行政诉讼过程中，附?√岢鲆?笈獬サ乃咚匣疃? 此观点是将行政赔偿诉讼案件纳入了行政附带民事诉讼中去解决，主张行政附带民事诉讼的范围是行政赔偿。还有一种观点认为，行政附带民事诉讼是指因行政机关的错误行政行为而遭受损害或对行政机关裁决的民事赔偿有争议，受害人在行政诉讼过程中，附带提起民事诉讼的活动。 此观点也承认行政赔偿是行政附带民事诉讼的范围。除此以外，又将行政机关对民事赔偿的行政裁决争议纳入了行政附带民事诉讼的范围。
随着行政诉讼这一司法审判的不断深入，人们对行政附带民事诉讼的认识日益深化，行政附带民事诉讼的概念日益科学准确。行政诉讼法实施十多年后，马怀德教授认为，行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的申请，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。 此种观点突出了当事人对诉的处置权，但司法实践中并非一定是把“民事争议与行政争议合并处理”。姜明安教授则认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件、解决行政争议的过程中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。 本人赞同姜明安教授这一简洁明晰的行政附带民事诉讼的概念。
㈡ 行政附带民事诉讼的要件
根据对以上关于行政附带民事诉讼概念的列举和分析，笔者认为行政附带民事诉讼应具有如下要件：
⒈必须存在有行政诉讼案件与民事争议。对于行政附带民事诉讼而言，必须同时存在行政诉讼案件和民事争议的情形。行政诉讼案件的成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政争议必须已经立案在审，否则附带民事诉讼就失去了存在的条件。行政附带民事诉讼，当事人可在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，也可以在行政诉讼进行中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼起诉被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也应裁定不予受理。如果行政诉讼起诉被法院驳回，皮之不存毛将焉附，其所附带的民事诉讼部分也应被驳回。总之，行政诉讼案件不成立或不存在，也就不会存在附带民事诉讼。同时，在行政诉讼中还须有民事争议的存在，若行政诉讼中没有民事争议，便也不存在行政附带民事诉讼。
⒉行政诉讼与所附带的民事诉讼相关联。所谓关联，是指事物相互间发生的牵连与影响。 行政附带民事诉讼中的行民争议的关联，首先体现在两种不同性质争议的牵连与影响。在这种关系中行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其具体行政行为不服；另一方面引起了新的民事争议，或对业已存在的民事争议发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。其次是行政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为的、具有行政法性质的诉讼请求；另一种是行政相对人或利害关系人认为行政机关的具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等具有民法性质的诉讼请求。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。
⒊由附带民事诉讼的当事人向法院提起。人民法院审理行政附带民事诉讼案件，附带民事诉讼的提起应当遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在提起行政诉讼之时或在行政诉讼的过程中没有提出民事诉讼请求，人民法院不能依职权主动地对相关联的民事争议进行审理并作出裁判。人民法院在审理行政案件过程中，民事争议当事人可以依法向法院提起附带民事诉讼，也可以不提出附带民事诉讼，这是民事诉讼当事人诉讼的选择权。如果人民法院在受理行政诉讼起诉后，发现有行政附带民事诉讼的情形而当事人并未提出，可以告知当事人有权提起行政附带民事诉讼，当事人放弃附带民事诉讼的权利的，人民法院应当允许，当事人还可以选择单独提起民事诉讼。
⒋当事人在诉讼中的地位具有双重性。行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告；行政争议之外的第三人有时可能是行政附带民事诉讼的原告，而行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的被告；有时附带民事诉讼的原告是非行政管理的相对人，而在某一行政诉讼的案件中直接向人民法院提起了附带民事诉讼。但不论是哪种情况，附带民事诉讼中的被告只能是民事争议的对方当事人，而行政诉讼的被告却不能成为附带民事诉讼中的原告。
⒌行政附带民事诉讼案件只能由一个合议庭审结。行政附带民事诉讼并不完全是“将民事争议与行政争议合并处理”，而是将有关联的行政争议与民事争议由行政审判庭的一个合议庭去审理。合议庭审理行政附带民事诉讼案件，可以对民事争议与行政争议合并审理；也可以对行政争议与民事争议分别审理，先审理行政争议，后审理民事争议。但不论如何审理，行政附带民事诉讼案件，应始终由一个合议庭有始有终的完成。
二、行政附带民事诉讼的法律依据及其价值
㈠ 行政附带民事诉讼的法律依据
行政争议与民事争议的相互交织是基于我国很多法律中规定了行政机关对民事争议的裁决权。例如《土地管理法》第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”同时该条第2款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这实际上是政府对民事争议作出的行政裁决，当事人对有关人民政府的行政裁决不服，可以依法提起行政诉讼。另外，我国《专利法》第57条和《商标法》第53条也有类似规定。这些法律对于法院在行政诉讼中，是否可以附带解决民事争议，并没有作出规定。由于我国《行政诉讼法》制定时间较早，也没有行政附带民事诉讼的明确规定。我国目前关于行政附带民事诉讼直接法律依据就是最高法院《关于执行若干问题的解释》第61条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”从该司法解释第61条规定来看，人民法院在处理行政争议的时附带解决民事争议需要具备以下三个面条件：⒈存在两个相互关联的争议，即民事争议和行政争议，行政争议主要基于行政机关的行政裁决行为引发的；⒉由同一法院审理；⒊基于当事人的请求。因此，行政附带民事诉讼有着严格的条件限制，该司法解释是人民法院当审理行政附带民事诉讼案件的唯一依据。但笔者认为，该司法解释就行政附带民事诉讼的范围规定太窄，已不适应当前民众对行政附带民事诉讼的诉求，应该探索和创新。
㈡ 行政附带民事诉讼的价值
在我国，对行政争议与民事争议交织一起的案件，实行行政附带民事诉讼的制度来解决，具有极其重要的价值。主要是：
⒈实行行政附带民事诉讼制度有利于提高诉讼效率。按照通常做法，法院对于行政争议与民事争议交织的案件，可以“先行后民”，即先解决行政争议，然后再解决民事争议。此种审理方式优点是行政争议和民事争议由不同业务庭进行审理，能够体现不同诉讼的特点，实现不同诉讼制度的价值。其缺点是容易影响诉讼效率，浪费司法资源，但是，如果法院将民事争议附带于行政诉讼之后进行审理，不仅有利于提高诉讼效率，也有利于减轻法院负担。由于行政行为与民事争议相互关联，查清民事法律事实就成为行政行为是否合法有效的前提，因此，将民事诉讼附带于行政诉讼就能使法院在查清案件事实上节约一半成本。
⒉实行行政附带民事诉讼制度有利于实现司法公正。虽然行政争议与民事争议在性质上完全不同，处理方式上差异也很大，如果行、民分开审理，行政庭审理行政争议时有可能忽略作为本案重要情节的民事争议事实情况，民庭审理民事争议时也有可能忽略作为民事争议裁决前提的行政争议处理结果，从而导致法院判决出现偏差、失误，以致有失公正，损害当事人的合法权益，或者损害社会公益。 但是法院对于此类相互关联的案件采用行政附带民事诉讼方式统一审理，通盘考虑，不仅有利于克服案件处理的片面性弊端，维护法院裁判的统一，避免法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决，保障了案件处理的准确和公正。同时，对于解决与行政争议相关联的民事争议，如果单纯进行民事审判，不对行政行为的合法性进行审查，那么违法的行政行为应该撤销但是没有经司法审查并判决予以撤销的情况下，民事判决作出一个与行政行为相冲突的判决必然会引起一定的法律冲突，影响法治在人们心目中的形象。再次，两种相关联的行政争议和民事争议如果由行政庭和民庭分开审理，也往往造成诉讼期间上的拖延，形成迟来的公正仍是不公正。
⒊有利于真正落实司法为民要求。对于民事争议与行政争议交织一起的案件，如果采取行政附带民事诉讼的办法来处理，不仅有利于提高诉讼效率，简化诉讼程序，也便利于当事人进行诉讼，减轻当事人在时间、精力和资金上的耗损，减少当事人的讼累，节约司法成本。如果对于这些民事争议与行政争议交织一起的案件，分别审理并作出判决，虽然符合我国相关法律规定，但不便利于当事人的诉讼。法院如果对于此类案件，通过行政附带民事诉讼方式解决，不仅有利于节约法院司法成本，也有利于节约当事人的诉讼成本。
三、行政附带民事诉讼的范围
㈠ 行政附带民事诉讼范围的意义
行政附带民事诉讼的范围即人民法院行政庭审理行政案件可附带审理的民事争议的范围，是指哪些民事争议可在行政诉讼的过程中附带民事诉讼一并审理。行政附带民事诉讼的范围历来是学界和实务界争议较多的问题，在当前法律对此尚无规定的情况下，认真地研究并确定行政附带民事诉讼的范围，具有重要意义。
⒈行政附带民事诉讼范围的确定标志着人民法院行政审判庭审判民事案件的可得性。我国《行政诉讼法》规定，“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。” 至今，法律是没有规定人民法院行政审判庭审理民事案件的，行政附带民事诉讼范围的设定，表明了人民法院行政审判庭具有附带审理民事争议的权力，也表明人民法院是作为一个整体行使审判权的。
⒉行政附带民事诉讼的范围确定了人民法院行政审判庭行使审判民事纠纷案件范围的大小。构建了行政附带民事诉讼的制度，自然应确认附带民事诉讼范围的大小，范围的大小也影响着人民法院公正与效率目标的实现，同时也消除了人民法院行政审判庭把应该附带的民事争议拒之门外或将不应附带的民事争议强行受理。
⒊行政附带民事诉讼范围的确定意味着对当事人诉权的尊重和当事人人格的确定。在行政附带民事诉讼中，在附带民事诉讼部分要充分尊重当事人的诉权，不能认为行政诉讼已充分尊重了当事人的诉权而附带民事诉讼部分也忽视，行政附带民事诉讼范围的确定意味着附带民事诉讼当事人人格的确定，而能否成为附带民事诉讼的当事人，关键在于民事争议能否通过行政附带民事诉讼的方式解决。只有民事争议与行政诉讼的争议的具体行政行为有关联，其民事争议的当事人便具有了附带民事诉讼的主体资格。从审判实践看，在确定行政附带民事诉讼的范围时，既要考虑我国现有的法律规定，又要便于当事人诉讼、便于人民法院审判，同时还要注意行政诉讼与附带民事诉讼之间的关联性。据此，附带民事诉讼的范围应当是：
1、行政裁决。行政裁决，是指“依法由行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为”。包括权属纠纷的裁决，侵权纠纷的裁决和损害赔偿纠纷的裁决三种类型。 最高人民法院关于《行政诉讼法司法解释》第61条只规定行政裁决可以行政附带民事诉讼。
⑴ 权属纠纷的裁决。是指行政主体对平等主体之间的、与行政管理相关的某一财产的所有权、使用权的归属发生的争议作出的确定性的决断。行政主体裁决公民、法人或其他组织之间的权属纠纷，主要有土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的权属争议，商标、专权等知识产权争议，其他财产的所有权或者使用权的权属争议，当事人对裁决不服，在以行政机关为被告提起行政诉讼请求撤销行政裁决的同时，附带以对方当事人为被告提起民事争议诉讼，请求人民法院重新对其民事权益争议作出裁定。如《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在权属纠纷裁决中，双方当事人既可以就权属纠纷人民政府的裁决结果提起行政诉讼，也可以就权属纠纷本身附带提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。此附带民事的诉讼中原告可能是行政诉讼的原告，也可以是民事争议的对方当事人。
⑵侵权纠纷的裁决。是指平等主体一方当事人的涉及行政管理的合法权益受到另一方侵害时，当事人依法申请行政机关制止，行政主体就此争议作出制止侵权行为裁决。例如，根据《商标法》第53条规定：“有本法第52条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内依照《行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”根据该条规定，如果工商管理部门在认定侵权成立，并作出商标侵权处理后，行政行为认定的侵权人因不服行政行为可以提起行政诉讼，行政行为认定的被侵权人可以就民事侵权行为而提起民事诉讼，则出现行政诉讼附带民事诉讼的情形。
⑶损害赔偿纠纷的裁决。是指一方当事人的合法权益受到另一方的侵害，请求行政机关裁决侵害者给予赔偿的的活动。这种裁决主要存在于治安管理、食品卫生、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据该条规定，造成环境污染的受害人或侵害人可以就环境行政主管部门的裁决向人民法院提起行政诉讼，造成环境污染的受害人可以要求致害人就赔偿经济损失向人民法院提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织，发生行政附带民事诉讼的情形。
⑷城市房屋拆迁补偿纠纷的裁决。 在房屋拆迁中，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”最高人民法院法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定，同一起房屋的拆迁、补偿、安置等在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政争议与民事争议的交织。
⒉行政确认。行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。关于行政确认行为的性质，有的学者认为行政确认是准行政行为， 有的学者认为行政确认是要式行政行为，而且是羁束行政行为，是严肃的法律行为。 行政确认是否可诉是能否附带民事诉讼的基础，有人认为行政确认行为不可诉， 有的学者认为行政确认行为是可诉的。 笔者认为，行政确认行为具有完全的可诉性，其理由?⑴行政确认的主体是国家行政机关或者是法律、法规授权组织，行政确认行为是行政主体依据法律法规的规定，对需要确认的对象依据法定程序和法定条件作出的；⑵行政确认行为直接对行政相对人的法律地位、或者权利义务带来影响。作为一种可能影响相对人权利与义务的行政行为，必须有监督存在。⑶行政确认权是国家行政权的组成部分，行政确认行为是具体行政行为，它不同于公民作证和纯技术人员的技术性鉴定，技术性的鉴定不具有强制力，而行政确认具有公定力和强制力。而《行政诉讼法》第2条明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。据此，行政确认的可诉性是明显的。对行政确认行为提起行政诉讼时可附带民事诉讼的范围，笔者认为可包括如下方面：
⑴行政主体在经济管理活动中的确认。如行政主体对自然资源所有权和使用权的确认；对合同效力的确认?对产品标准化的行政认证和计量器具的检定、产品质量的认证；对商标权和专利权的审定；对著作权属的确认；对动植物检疫的确认等。凡与具体行政行为有利益关系的人，认为行政主体在经济管理活动中的确认行为侵害了其民事权益，可以在行政诉讼中提起附带民事诉讼。
⑵对公安管理活动中的确认。公安管理活动中的确认主要有：对交通事故等级的确认；对交通事故当事人责任的认定；对交通事故车辆、物品、尸体、路况、当事人的生理、精神状态和鉴定；精神病司法鉴定等。在行政诉讼中，利益关系人认为公安管理中的确认行为侵害其民事合法权益的，可以提起附带民事诉讼。
⑶劳动管理中的确认。劳动管理中的行政确认主要有：对有关人员伤亡事故原因和责任的确认；对锅炉压力容器事故原因和责任的确认；对重大事故的技术鉴定等。在行政诉讼中，与行政争议有交织的劳动管理确认，当事人认为其侵害其民事权益的，可以提起附带民事诉讼。
⑷司法行政管理中的确认。司法行政管理中的确认主要有对合同、委托、遗嘱、继承、财产权关系、亲属关系、收养关系等民事法律关系的公证；对出生、死亡、学历、经历、婚姻状况等事实的证明；对有关证件真伪、法律效力的确认。当事人对司法行政管理中的行政确认不服可以提起行政诉讼，认为确认行为侵犯其民事权益的可以提起民事诉讼，这样便有了行政附带民事诉讼的基础。
⒊行政登记。行政登记，是指行政主体应申请人的申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况和事实，并依法予以正式确认的行为。 行政登记可分为不动产物权登记、工商企业登记、户口登记、婚姻登记等。而在不动产物权登记中，只有房屋产权登记、预售商品房抵押登记、土地所有权使用权转移登记等。不论是那一种行政登记行为，都有可能引起行政登记争议与民事争议的关联，引起行政诉讼与民事诉讼的交叉，两种争议交叉的诉讼可以采用行政附带民事诉讼的方式加以解决。例如，张某和陈某原系夫妻，2001年6月协议离婚，双方约定将登记于陈某名下的房屋一栋归张某所有，但未办理房屋所有权变更登记手续。2002年5月，李某经某一房地产经纪有限公司介绍与陈某签订了买卖该房屋的合同，并办理了该房屋所有权变更登记手续，取得了该房屋所有权证书。张某得知后，以行政登记机关为被告向法院提起了行政诉讼，又以陈某、李某为被告向同一法院提起了民事诉讼，此二争议就可以采取行政附带民事诉讼的诉讼方式来解决。
⒋对行政许可行为起诉时附带民事诉讼。所谓行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证和营业执照等形式，依法做出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。 行政许可案件大致可以分为三类：其一，吊销许可证案件；其二，是拒绝许可或不予答复案件?其三，批准许可案件。 并非所有行政许可的案件都可以适用行政附带民事诉讼，适用行政附带民事诉讼的行政许可仅限于行政许可相对人实施某种行政许可行为时，第三方认为实施的行政许可行为侵犯了自己的民事权益而发生民事争议，行政许可相对人以其行为己经过行政机关许可为抗辩的情形，此时第三方提起行政诉讼要求法院审查行政许可行为合法性时可以提起行政附带民事诉讼。例如，某乡人民政府批准村民甲在一块宅基地上建房，颁发了《宅基地批准通知书》，建设部门颁布了《房屋建设许可证》，村民甲施工时其相邻村民乙以甲侵犯了其宅基使用权为由阻挡，村民甲以有政府的许可为抗辩，村民乙以行政许可不合法提起行政诉讼，并要求法院判令村民甲停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。该案便是典型的行政许可争议附带民事诉讼。
5、行政处罚行为。行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，以有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律法规但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予法律制裁的行政行为。 在行政处罚案件中，被处罚人违反了行政法律法规，又实施了民事侵权行为，在承担行政法律责任的同时又要承担民事法律责任，因而，行政处罚争议引发行政附带民事诉讼就成为其必然。并且，行政能附带民事诉讼的行政处罚案件主要存在于如下几类案件之中：⑴被处罚人不服行政处罚决定，向法院提起行政诉讼，而受害人在行政主体没有就损害赔偿作出裁决的情况下，向人民法院提起民事诉讼，要求法院解决损害赔偿问题。 ⑵受害者认为行政机关对被处罚人处罚太轻向人民法院提起行政诉讼，同时要求人民法院判令被处罚人给其民事赔偿。⑶被处罚人不服行政处罚提起行政诉讼，受害人不服行政机关就损害赔偿问题作出的调解决定或仲裁决定向人民法院提起了民事诉讼。总之，在行政处罚的诉讼案件中，行政机关对民事争议问题未作裁决，当事人提起民事诉讼，此种情况均适用行政附带民事诉讼解决争议。
四、行政附带民事诉讼程序的架构
㈠起诉和受理。
西藏自治区人民政府


西藏自治区实施《工伤保险条例》办法

（2012年9月12日西藏自治区人民政府第15次常务会议审议通过 2012年9月13日西藏自治区人民政府令第113号公布 自2012年11月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工以及见义勇为的人员获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，根据《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》（以下简称《条例》），结合自治区实际，制定本办法。

第二条 自治区行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下简称用人单位）应当依法参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下简称职工）缴纳工伤保险费。

自治区行政区域内的国家机关、参照公务员法管理的事业单位（以下简称用人单位）应当依照本办法规定参加工伤保险，为本单位的工勤人员和聘用人员（以下简称职工）缴纳工伤保险费。

职工有依法享受工伤保险待遇的权利。

第三条 用人单位应当建立健全安全生产和职业病防治责任制，采取措施预防工伤事故的发生，避免和减少职业危害。

第四条 自治区社会保险行政部门负责全区的工伤保险工作。

地（市）、县（市、区）社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。

各级社会保险行政部门设立的社会保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办工伤保险事务。

第五条 各级财政、审计、卫生、工商、交通运输、公安、住房和城乡建设、安全生产监督管理、工会等有关部门在各自职责范围内，协助社会保险行政部门做好工伤保险工作。

第二章 工伤保险基金

第六条 工伤保险基金实行自治区级统筹。具体办法由自治区社会保险行政部门会同财政部门制定，报自治区人民政府批准后执行。

工伤保险基金存入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。



第七条 工伤保险基金由下列各项构成：

（一）用人单位缴纳的工伤保险费；

（二）工伤保险费滞纳金；

（三）工伤保险基金存入银行的利息；

（四）依法应当纳入工伤保险基金的其他资金。

第八条 工伤保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴纳。用人单位应当按照本办法确定的费率，以全部职工上月工资总额为缴费基数，按月足额缴纳工伤保险费。工伤保险费不得减免。

缴费基数低于全区上年度在岗职工平均工资60%的，按60%征缴；高于300%的，按300%征缴。

第九条 难以直接按照工资总额计算缴纳工伤保险费的建筑、服务、矿山等企业，可依照国家有关规定，按照项目工程造价、营业面积大小或者总产量的一定比例单独计算缴纳工伤保险费。具体计算办法由自治区社会保险行政部门会同有关部门制定，报自治区人民政府批准后执行。

第十条 工伤保险费率按照国家公布的工伤保险行业类别确定，风险较小的一类行业，用人单位的缴费费率为职工工资总额的0.5%，不实行费率浮动；中等风险的二类行业和风险较大的三类行业，初次缴费费率为职工工资总额的1%和2%，费率每两年浮动一次。

工伤保险费率浮动实行上下浮动两档的原则。在行业基准缴费费率的基础上，上下浮动两档：上浮第一档到本行业基准费率的120%，即二类行业为1.2%，三类行业为2.4%；上浮第二档到本行业基准费率的150%，即二类行业为1.5%，三类行业为3%；下浮第一档到本行业基准费率的80%，即二类行业为0.8%，三类行业为1.6%；下浮第二档到本行业基准费率的50%，即二类行业为0.5%，三类行业为1%。

第十一条 自治区工伤保险经办机构负责组织实施全区二类、三类行业用人单位工伤保险费率的调整工作。在每两年年末，根据全区二类、三类行业用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况进行综合评估，调整用人单位工伤保险费率并于次年起执行。

用人单位安全生产情况差、发生工伤和职业病率高，两年内使用工伤保险费超过单位缴费总额25%的，费率上浮到行业基准费率的第一档；超过50%的，费率上浮到行业基准费率的第二档。用人单位安全生产情况好、发生工伤和职业病率低，两年内使用工伤保险费低于单位缴费总额25%的，费率下浮到行业基准费率的第一档；未发生工伤事故和职业病危害的，费率下浮到行业基准费率的第二档。

第十二条 工伤保险基金用于下列项目支出：

（一）治疗工伤的医疗费用和康复费用；

（二）住院伙食补助费；

（三）经批准到统筹地区以外就医的交通食宿费；

（四）安装配置伤残辅助器具所需费用；

（五）生活不能自理的，经劳动能力鉴定委员会确认的生活护理费；

（六）一次性伤残补助金和一至四级伤残职工按月领取的伤残津贴；

（七）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性医疗补助金；

（八）因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；

（九）劳动能力鉴定费；

（十）工伤预防的宣传、培训费；

（十一）法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用。

第十三条 工伤保险基金应当留有一定比例的储备金，储备金由自治区经办机构统一建立，按全区工伤保险基金当年征缴总额的10%提取，存入自治区工伤保险基金财政专户。储备金滚存结余超过当年基金应征缴总额的50%时，不再提取。

储备金用于全区突发重大事故或者当期工伤保险基金不足支出时的工伤保险待遇支付。储备金的使用由经办机构提出，经社会保险行政部门和财政部门核准后使用。储备金不足使用的，由自治区财政垫付。次年提取的储备金首先用于偿还自治区财政垫付资金，直至结清垫付资金为止。

第三章 工伤认定



第十四条 用人单位、工伤职工或者其近亲属、工会组织（以下简称申请人）应当按照《条例》第十七条规定的时限和要求，向社会保险行政部门提出工伤认定申请。

因交通事故、失踪、因公外出期间发生事故伤害以及受其他条件限制不能按照规定时限进行申请的，经社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长，延长时间最长不得超过3个月。

因确认劳动关系等发生争议影响工伤认定的，应当在申请工伤认定前依法解决劳动争议。解决劳动争议的时间，不计算在工伤认定申请时限内。

第十五条 提出工伤认定申请应当提交下列材料：

（一）工伤认定申请表及本人身份证复印件；

（二）用人单位营业执照或者机构代码证复印件（工伤职工或者其近亲属、工会组织提出申请的，可以不提供）；

（三）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的其他证明材料；

（四）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。

第十六条 属于下列情形之一的，除提供本办法第十五条所规定的材料外，还应当提交以下相关证明材料：

（一）因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，提交公安机关或者人民法院证明或者判决书；

（二）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明，申请认定因工死亡的，提交人民法院死亡宣告书；

（三）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交公安交通管理部门出具的交通事故认定书或者相关证明；

（四）属于因战、因公致残的转业、复员、退伍军人旧伤复发的，提交《革命伤残军人证》和劳动能力鉴定委员会出具的旧伤复发证明；

（五）在抢险救灾等维护国家利益、公众利益活动中受到伤害的，提交县级以上人民政府民政部门或者其他相关行政部门按照规定出具的证明；

（六）在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，提交抢救治疗记录、病历复印件和死亡证明；

（七）符合享受工伤保险待遇条件的见义勇为人员，提交县级以上人民政府民政部门或者其他相关行政部门按照规定出具的证明。

第十七条 社会保险行政部门收到申请人的工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，对申请材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料，补正全部材料后，应当作出受理或者不予受理的决定。

社会保险行政部门对于事实清楚，权利义务明确的工伤认定申请，应当自受理工伤认定申请之日起15日内作出工伤认定决定。对事实或提供资料需要调查核实的，在60日内作出工伤认定决定。作出工伤认定决定应出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》，送达申请人和经办机构。

第十八条 社会保险行政部门受理工伤认定申请，要求用人单位提交有关材料逾期未提交的，或者用人单位不认为是工伤又不履行举证责任的，社会保险行政部门可以根据职工或者其近亲属提供的证据，依法作出工伤认定决定。

申请人对工伤认定不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第四章 劳动能力鉴定

第十九条　自治区和各地（市）劳动能力鉴定委员会由同级社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动能力鉴定委员会承担以下职责：

（一）劳动功能障碍程度等级鉴定（即伤残等级鉴定）；

（二）生活自理障碍程度等级鉴定；

（三）停工留薪期及延长停工留薪期确认；

（四）配置辅助器具确认；

（五）旧伤复发及工伤康复期确认；

（六）疾病与工伤关联确认；

（七）工亡职工供养亲属丧失劳动能力程度鉴定；

（八）职工非因工伤残或者因病丧失劳动能力程度鉴定。

劳动能力鉴定委员会办公室设在同级社会保险行政部门，负责劳动能力鉴定的日常工作。

第二十条 劳动能力鉴定委员会从其建立的医疗卫生专家库中随机抽取 3名或者5名组成专家组，由专家组提出鉴定意见，劳动能力鉴定委员会根据鉴定意见作出伤残等级和护理等级的鉴定结论。

医疗卫生专家应当具备下列条件：

（一）具有相应卫生专业技术职务任职资格；

（二）掌握劳动能力鉴定的相关知识；

（三）具有良好的职业品德。

劳动能力鉴定人员与当事人有利害关系的，应当回避。

第二十一条 工伤职工停工留薪期满或者停工留薪期内伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当由用人单位或者工伤职工及其近亲属，向所在地（市）劳动能力鉴定委员会提出劳动能力鉴定书面申请，并提交下列材料：

（一）《工伤伤残程度鉴定申请表》；

（二）《工伤认定决定书》；

（三）申请鉴定职工的身份证复印件和近期照片；

（四）医疗卫生机构出具的诊断证明、诊疗病历等有关资料；

（五）劳动能力鉴定委员会规定的其他资料。

第二十二条　劳动能力鉴定委员会应当自收到申请材料之日起5日内，作出是否受理劳动能力鉴定申请决定，并书面通知申请人。

对申请人提供材料不完整的，应当一次性告知申请人需要补正的全部材料；不符合鉴定条件的书面告知不予受理的理由。

第二十三条　申请人对地（市）劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以自收到该鉴定结论之日起15日内向自治区劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。自治区劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。

自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其直系亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定。

第二十四条 参加工伤保险的工伤职工进行劳动能力鉴定的费用，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险或者未足额缴纳工伤保险费的，由用人单位支付。

申请再次鉴定或者复查鉴定后，其鉴定结论无变化的，鉴定费用由申请人承担。由工伤保险经办机构申请复查鉴定的，鉴定费用由工伤保险基金支付。

第五章 工伤保险待遇

第二十五条 职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受医疗的，在停工留薪期内原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付，用人单位不得与其解除或者终止劳动关系。

停工留薪期一般不超过12个月。职工伤情严重或者情况特殊的，经所在地（市）劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但最长不得超过12个月。职工鉴定伤残等级后，按《条例》和本办法规定享受伤残待遇。在停工留薪期满后仍需治疗的，继续享受工伤医疗待遇。

停工留薪期生活不能自理需要护理的，由用人单位指派专人护理。未派人护理的，经职工或者其近亲属同意，用人单位可按照自治区上年度在岗职工月平均工资标准支付护理费。

第二十六条 治疗工伤所需医疗费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金中支付。

第二十七条 职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构就医，情况紧急时可以先到就近医疗机构救治，待伤情稳定或者好转后再转入定点医疗机构继续接受医疗。在异地医疗机构抢救治疗的，用人单位应当自职工受伤害之日起15日内向经办机构备案。

第二十八条 需要进行康复性治疗的，应当由工伤职工、用人单位或者定点医疗（康复）机构提出申请，经劳动能力鉴定委员会确认和社会保险经办机构批准同意，可到签订服务协议的医疗机构进行康复治疗，符合规定的医疗费由工伤保险基金支付。

第二十九条 职工住院治疗工伤或者康复期间的伙食补助费、交通食宿费从工伤保险基金支付，具体标准由自治区社会保险行政部门会同财政部门制定，报自治区人民政府批准后执行。

第三十条 工伤职工因日常生活或者就业需要，应当由本人提出申请，定点医疗机构提出意见，经劳动能力鉴定委员会审核确认，方可安装或者维修、更换假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅、拐杖等辅助器具，所需费用按照国家和自治区规定标准从工伤保险基金支付。

第三十一条 职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受相关工伤待遇。工伤职工未申请按国家规定办理残疾退休手续的，由用人单位和工伤职工以伤残津贴为基数，按规定缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。

一级至四级工伤职工达到自治区规定的退休或者领取养老保险金条件时，可以办理退休手续，停领伤残津贴，享受基本养老保险待遇。

对一至四级工伤职工，符合国家规定的因工伤残退休条件和自治区规定的养老保险申领条件的，可以办理退休手续，停领伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。符合规定的其他工伤保险待遇，由工伤保险基金支付。

已参加工伤保险的用人单位依法破产清算或者被注销营业执照的，应当按照全区上年度工伤人员人均工伤费用，为本单位一至四级工伤职工一次性缴纳10年的工伤保险费用，由经办机构支付工伤待遇。

第三十二条 职工因工致残鉴定为五至十级伤残的，劳动合同期满或者本人提出与用人单位解除或者终止劳动关系，并报经办机构确认后，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，并由用人单位支付一次性伤残就业补助金。

一次性工伤医疗补助金标准：以全区上年度在岗职工月平均工资为基数，五级23个月，六级19个月，七级14个月，八级12个月，九级9个月，十级5个月。

一次性伤残就业补助金标准：以全区上年度在岗职工月平均工资为基数，五级25个月，六级21个月，七级16个月，八级13个月，九级11个月，十级7个月。

工伤职工领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金后，工伤保险关系同时终止，工伤保险基金不再支付工伤待遇。

工伤职工与用人单位终止或解除劳动关系时，距法定退休年龄不足5年的，一次性全额支付工伤医疗补助金，一次性伤残就业补助金按每减少1年递减20%的标准支付；不足1年的按全额的10%支付。工伤职工办理退休手续的，不享受一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。

第三十三条 伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费标准，由自治区社会保险行政部门会同同级财政部门根据当地职工平均工资和生活费用变化等情况，适时提出调整方案，并征求工会组织和用人单位代表意见，报自治区人民政府批准后执行。

第三十四条 用人单位按照规定参加工伤保险，并足额缴纳工伤保险费后，从缴费之日起其工伤职工享受工伤保险待遇；用人单位中断缴纳工伤保险费一个月以上的，中断缴费期间其工伤职工应享受的工伤保险待遇，由用人单位承担；用人单位又重新缴费的，须将中断缴费期间的工伤保险费及滞纳金补齐，其工伤职工从重新缴费的次月起开始享受工伤保险待遇。

第三十五条 用人单位对接触职业危害作业的职工，在终止、解除劳动关系或者办理退休手续前，应当到所在地社会保险行政部门指定的医疗机构进行职业健康检查，并将检查结果告知职工。如诊断、鉴定为职业病的，可按规定进行工伤认定并享受工伤保险待遇。

用人单位未对职工进行离岗前职业健康检查，终止、解除劳动关系后，三年内被确诊为职业病的，由用人单位承担职工的工伤保险待遇。

第三十六条 用人单位拒不支付伤情危重职工工伤医疗费，为保障其生命安全，及时得到救治，工伤职工或者其近亲属可以按照国家规定提出先行支付医疗费申请，报经办机构审核批准后，符合工伤保险基金先行支付项目的，从工伤保险基金支付。

从工伤保险基金先行支付的工伤医疗费应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，由社会保险经办机构依照《社会保险基金先行支付办法》规定，向用人单位追偿。

第六章 监督管理

第三十七条 自治区社会保险行政部门会同有关部门根据自治区工伤事故和职业病特点，制定工伤保险医疗服务管理办法和工伤康复管理办法，统筹规划工伤保险医疗机构、康复机构和辅助器具配置机构。

第三十八条 各级社会保险经办机构与取得资格的工伤保险定点医疗机构、康复机构和辅助器具配置机构，在平等协商的基础上签订包括服务对象、范围、质量、期限及解除协议条件、费用审核结算办法等内容的服务协议，明确双方的责任、权利和义务，并及时向社会公布工伤保险医疗机构、康复机构和辅助器具配置机构的名单。

第三十九条 社会保险行政部门依法对工伤保险费的征缴和工伤保险基金的支付情况进行监督。

财政部门和审计机关依法对工伤保险基金的收支、管理情况进行监督。

第四十条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对用人单位安全生产和安全预防工作进行监督检查，及时提出整改意见和建议。

工会组织依法维护工伤职工的合法权益，对用人单位的工伤保险工作实行监督。

第四十一条 用人单位应当定期公示本单位参加工伤保险和缴纳工伤保险费的情况，接受职工监督。

第四十二条 任何组织和个人有权对有关工伤保险违法行为进行举报。社会保险行政部门对举报应当及时调查，按照规定处理，并为举报人保密。

第四十三条 对违反本办法规定的行为，按照《社会保险法》和《条例》有关规定予以处罚。

第七章 附则

第四十四条 本办法自2012年11月1日起施行。2004年11月19日西藏自治区人民政府颁布的《西藏自治区实施<工伤保险条例>办法》同时废止。2011年1月1日至本办法施行前涉及的工伤待遇按照《条例》和本办法规定执行。