默示许可与版权的权利限制

上海大学知识产权学院 赵 莉*

提要：随着网络环境下版权人权利的扩张，版权的权利限制再次成为版权领域讨论的热点。源于维护社会公共利益而确立的版权的权利限制制度，在网络环境下是否需要重新规制？作者的默示许可是否构成对版权人的权利限制？本文即尝试以此为出发点，来探讨版权权利限制的类型、范围与性质，从而界定默示许可与版权权利限制的关系。
关键词：默示许可 版权 权利限制

伴随着传统技术中印刷技术的产生，世界第一部版权法《安娜法令》于1710年正式出台，从而奠定了版权制度的历史地位。随着摄影、录制等技术的不断发展，版权制度也随之更加不断地完善，而今天，数字技术的出现，几乎对以往所有的技术进行了变革，甚至有将要取代之趋势，本世纪九十年代初以来，为应对信息社会需要，修改或通过的美国、欧盟和世界知识产权组织与网络有关的版权保护的法案与国际条约中，连篇累牍的是权利扩张的内容，权利限制的内容难得一见。[1]作品复制的精确和近乎完美，作品加工的无与伦比，作品存储的惊人容量，作品传输的快捷便利，使得因技术而产生的版权制度在数字技术支持的网络环境下面临着前所未有的挑战。版权的保护与限制制度必须进行重新的考量与度衡。

一、 版权权利限制制度的产生与现状

“权利限制”，就其本质讲，指的是有的行为本来应属于侵犯了版权的权利，但由于法律把这部分行为作为侵权的“例外”，从而不再属于侵权。[2]其产生的依据在于：任何作品都是在前人的智慧和文化遗产的基础上创作完成的，同时又是促进全社会文化发展和提高所必需的。作者不可能也不应当对其作品享有绝对的控制权，如果不加限制地允许版权人自由行使其权利，往往会有损于社会公众利益，最终会导致版权制度的基础产生动摇。世界第一部版权法《安娜法令》颁布时，就在第11 条明确规定了：“专有权的保护期限为：一般作品的保护期自作品出版之日起14年，若期满而作者仍在世，则保护期延长14年。......。”
由此，版权的权利限制制度是随着版权制度的问世而产生的。到了1886年，版权制度国际保护的发展促使很多国家达成共识，从而签定了第一个世界性的著作权保护公约——《伯尔尼公约》。公约在赋予各缔约国有权通过本国法律保护作者合法权利的同时，也在第9条之2明确规定：“本同盟成员国法律得允许在某些特殊情况下复制上述作品，只要这种复制不损害作品的正常使用，也不致无故侵害作者的合法权益。”虽然该条款只适用于对作品的复制权，但已构成对各国就版权的权利限制制度的原则性规定。1994年底，各国在乌拉圭回合谈判的基础上，将知识产权纳入到世界贸易的范畴，签定的《与贸易有关的知识产权协议》在版权的权利限制方面突破了《伯尔尼公约》针对单一权利的例外与限制，而是将对版权的权利限制扩充至对所有的权利，它在第13条规定的限制与例外是“全体成员均应将专有权的限制或例外局限在一定特例中，该特例应不与作品的正常利用相冲突，也不应不合理地损害权利持有人的合法利益。” [3]《与贸易有关的知识产权协议》是自版权制度建立以来所达成的最权威最有影响力的国际性协议，已经成为各国在确立本国版权制度的依据，其中的权利限制条款也应当成为各国在版权立法时考虑的原则。

二、 版权权利限制的类型与范围

版权制度的宗旨，就是通过保护版权人利益，来达成版权人的个人利益与社会公众利益的平衡，从而促进社会科学文化的进步和发展。为了实现这一宗旨，国际公约、各国版权法在提供了对版权人合法利益保护的同时，均规定了对版权人的权利限制条款。综合起来看，版权的权利限制主要存在有以下几类：
1、一般权利限制：这是指国际公约和各国版权法所普遍规定的。主要有：
（1）保护期的限制。《伯尔尼公约》第7条规定：公约给予保护的期限为作者终生加其死后五十年。同时对电影作品、不具名作者和具笔名作品、摄影作品等各类作品分别规定了不同的保护期。《公约》第7条之6也允许成员国有权规定比前述各款规定期限更长的保护期。《与贸易有关的知识产权协议》在保护期方面完全遵守《伯尔尼公约》的规定。各国均根据本国情况对保护期做了不同的规定。我国《著作权法》第21条规定：公民的作品，其发表权、本法第十条第一款第（五）项至第（十一）项规定的权利的保护期为，作者终生加死后50年，截止于作者死亡后第五十年的12月31日；如果是合作作品，截止于最后死亡之作者的死后的50年。法人或非法人单位的职务作品为首次发表后50年。电影、电视、录像和摄影作品的保护期为首次发表后50年。
（2）、地域性限制。《伯尔尼公约》第5条第2款规定，享有国民待遇的作者在公约任何成员国所得到的版权保护，不依据其作品在来源国受到的保护，在符合公约最低要求的前提下，该作者的权利受到保护的水平，司法救济方式等等，均完全适用提供保护的那个成员国的法律。这就是版权法的地域性限制。各国版权法在强调对作品的自动保护原则的基础上，一般均通过版权的独立保护原则对版权保护给了地域性限制。《与贸易有关的知识产权协议》通过总则的第2条之1、2款强调，各成员国对本协议的第一至第四部分之所有规定，均不得有损于成员之间依照巴黎公约、伯尔尼公约、罗马公约以及集成电路知识产权条约已经承担的现有义务。我国《著作权法》第2条第2、3、4款对外国人、无国籍人的作品均规定，要符合共同参加国际条约或首先在中国境内出版，对未与中国签定协议或者共同参加国际条约的国家的作者以及无国籍人的作品要求要首次在中国参加的国际条约的成员国出版的或者在成员国和非成员国同时出版的，才受我国的著作权法保护。
（3）、与民事权利相关的限制，任何权利的行使都要受到国家利益，社会公平、正义与公序良俗的限制，这是一条普通原则，作为民事权利的著作权也不例外。[4] 《与贸易有关的知识产权协议》总则中承认知识产权为私权的同时，承认保护知识产权的诸国制度中被强调的保护公共利益的目的，包括发展目的和技术目的。我国著作权法第4条规定：“著作权人行使著作权时，不得违反宪法和法律，不得损害公众利益。”这一条看来是重复民法通则的有关规定，但却是一条必要的对著作权总的限制。
（4）、诉讼时效的限制。诉讼时效，由于可以在侵权人被指控侵权时作为辩护依据，也被许多较权威的理论著作列为一项权利限制。[5]在我国，侵犯版权的诉讼时效为2年，而在许多发达国家，有的则达5至6年，这个时效一般从被侵权人得知或应当得知有关侵权行为之日起算起。伯尔尼公约在第5条第2款中，把诉讼时效这种权利限制，留给“权利主张地”所在国自己解决。
任何权利都不是绝对的，都具有法律规定上的相对性。上述几种版权的权利限制，就是从版权是法定的权利角度进行的分类，在版权人行使其权利之前，版权人天然地受到了这种权利限制。
2、特殊权利限制：针对法律明确而具体的规定对版权人可行使的权利的限制，作为一项法律制度，是指版权法普遍规定的对版权的“合理使用”“法定许可”和“强制许可”制度，笔者称其为特殊权利限制。
（1）合理使用：伯尔尼公约、乃至各国版权法，对版权的一种普遍限制，就是规定“合理使用”的范围。[6]这是因为，从版权是私权的角度出发，法律对其的保护就应当是完整的，但从版权的产生具有继承性，同时为了促进整个社会的文化进步与繁荣，法律对版权的侵权行为给予一定的例外与限制，即在某些情况下使用他人作品可以不经版权人许可，也可以不付报酬。这是对版权权利最严格的限制。所以从《伯尔尼公约》到《与贸易有关的知识产权协议》，其中的版权权利限制条款，均重点从“合理使用”的角度对各国版权法做原则性的规定。[8]我国著作权法第四节专门规定为“权利的限制”，其内容也主要为对版权合理使用的相关具体条款。尽管从总体上看，我国的合理使用无论是使用范围还是使用方式上，都有与《伯尔尼公约》相出入的地方，但“从世界知识产权组织版权条约第10条第2款看，原来伯尔尼公约允许的某些限制和例外，可能会由于在数字化网络环境里‘与作品的正常利用相冲突或者不合理地损害作者的合法利益’而受到削弱和限制。”[7]所以随着数字技术下网络环境的出现，整个版权的合理使用制度都在面临新的挑战，这是一个必须研究的课题。
（2）、法定许可：又称“法定许可证”制度。它是指在某些情况下使用他人作品可以不经版权人许可，但是要按照规定支付给版权人合理的报酬。对版权人而言，这是一种“非自愿许可”。因为，尽管使用者或社会公众在使用作品时向版权人支付了一定的报酬，但毕竟不是版权人主动或自愿行使自己版权的结果。这对版权人依法行使自己的版权时，当然构成了一定的限制。就各国的版权法看，法定许可也是较为普遍的一项制度，只是在使用作品的范围上有所区别，并且对版权人特别声明不许使用的，也排除在法定许可的范围之外。我国《著作权法》中第23条，32条第2款，第39条第3款，第42条第2款以及第43条等条款均适用法定许可制度。
（3）、强制许可：是指在特定的条件下，由著作权主管机关根据情况，将对已经发表的作品进行特殊使用的权利，授予申请获得此项使用权的人的制度。在国际版权公约中，《伯尔尼公约》和《世界版权公约》的现行文本都规定了强制许可制度，我国著作权法中没有明确规定强制许可制度，但由于我国已加入这两个公约，所以也应当适用公约关于强制许可的规定。[9]
这类版权的权利限制，主要从版权人行使版权的各项具体权利时所受到的限制而言的，是由各国版权法专门调整的。但是，国际版权保护的各种公约精神，也比较明确地对版权的权利限制界定在对作品的“合理使用”上，甚至认为版权的权利限制就是规定合理使用的范围。[10]笔者认为，这种观点是从版权权利限制的实质内容的角度而言，因为就版权人的权利而言，版权人能够全面实现其版权并获取合理的报酬，使用权的行使是最有价值的，法律给予使用者和社会公众在一定的条件下，可以不经作者同意，不向其支付报酬，是对版权人行使其使用权最严格的限制。因此，各国立法对合理使用的规定，都必须持极其严格、谨慎的态度。[11]
3、其他的权利限制：（1）、权利穷竭原则。其内容是指：权利人行使一次即告用尽了有关权利，不能再次行使。[12]这一制度，严格地讲仅仅适用版权中的发行权，这点无论是大陆法系的德国、奥地利，还是英法法系的美国、法国以及比利时等国均通过其版权法进行的确认。
（2）、公共秩序保留。这是法律针对版权的后继所有人，而不是针对作者进行的限制。许多国家的版权法中都有明文规定：为了公共利益，国家或国家授权的机关，可以不经作者或其他版权人的许可而使用有关版权，作出这些规定是与强制许可制度联系在一起的，是从另一个角度对版权权利限制的一种分类。但适用时也须有相当严格的条件，如只限本国使用者，使用者不具有独占性使用权，作者在规定期限结束后有收回权，有的国家规定这种制度是适用复制、翻译、广播等。
（3）、精神权利限制。《伯尔尼公约》、《与贸易有关的知识产权协议》对版权的精神权利无限制性规定。对版权精神权利加以限制的多为英美法系国家，有的甚至不保护作者的精神权利。对精神权利保护比较重视的多为大陆法系国家，尤其以德国为突出。随着两大法系的不断融合，各国均结合本国版权保护的实际情况，给予版权人精神权利以适当的限制。
我国著作权法保护作者的发表权、署名权、修改权和保护作品完整权等四项精神权利，第十条规定除对发表权有一定限制外，其他三项权利无限期保护。

三、版权的权利限制的性质

从《安娜法令》到《伯尔尼公约》，从《与贸易有关的知识产权协议》至世界知识产权组织的两个版权条约，版权的权利不断扩张的同时，版权的权利限制的类型和范围也在不断扩大。尤其是数字技术下网络环境的出现，版权的权利限制的类型和范围该如何界定成了版权领域的新问题。探讨版权权利限制的性质，结合版权发展在网络环境下的新特点，对解决这一问题，进而解决由于数字技术给版权制度带来的新的矛盾，推动版权制度从不平衡发展到新的平衡，是至关重要的。
有专家认为，《与贸易有关的知识产权协议》第13条明确规定：“全体成员均应将专有权的限制或例外局限在一定特例中，该特例应不与作品的正常利用相冲突，也不应不合理地损害权利持有人的合法利益。” 无独有偶，《伯尔尼公约》第9条第2款以及1996年12月20日通过的《世界知识产权组织版权条约》第10条与此规定几乎只字不差。[13]而且第10条的议定声明中允许缔约各方将其国内法中依《伯尔尼公约》被认为可接受的限制与例外，继续适用并适当地延伸至数字环境中，同时，也可以被理解为允许缔约方制定对数字网络环境适宜的新的例外与限制。[14]因此，在因应数字技术带来的信息社会的需要，界定网络环境下版权的权利限制的标准上，专家提出“三步检验标准”。[15] 关于“三步检验标准”适用的范围，世界知识产权组织指出：适用于任何限制。任何限制，甚至属于轻微的保留一类的限制，均不得超出三步检验标准规定的限度[16]。
2002年8月12日，我国通过了《著作权法实施条例》的修订案，其中的第21条规定：“依照著作权法的有关规定，使用可以不经著作权人许可的已发表作品的，应不得影响作品的正常使用，也不得不合理地损害著作权人的合法利益。”该条款的出台，顺应了《与贸易有关的知识产权协议》、世界知识产权组织两个版权条约以及我国著作权法修订的要求，表明我国著作权法的权利限制规定已经与国际公约的“三步检验标准”相一致。
另有专家却认为，反映在《与贸易有关的知识产权协议》第13条所规定的“限制与例外”实际上是对成员国版权法中可能存在的合理使用的限制。这是因为在现代社会，版权权利人经常处于一种非常易受损害，但却很难寻求到合理法律保护的不利地位。鉴于这种情况的存在，发达国家的版权立法逐渐出现了对“合理使用”加以适当限制的规定。[17]反映在公约中即如上所述。对上述观点，笔者更赞同第一种观点。因为从《伯尔尼公约》到《与贸易有关的知识产权协议》直至到世界知识产权组织的两个版权条约的建立，上述“三步检验标准”始终作为版权的权利限制加以规定，虽然数字技术带给版权制度的冲击是剧烈的，但两个版权条约的议定声明中已经表明“三步检验标准”可以延伸到网络环境中适用。[18]而且把上述“三步检验标准”理解为是对权利限制的限制，就会增加网络环境下使用者与社会公众的压力，尤其对于象我国这样一个发展中国家，网络事业还刚刚起步，数字技术水平还比较落后，如果采用发达国家的版权保护模式，最终会阻碍网络事业的蓬勃发展。实际上，上述我国《著作权法实施条例》相关规定就是对第一种观点的印证。
由此，笔者认为，即使版权制度发展到数字化时代，版权的权利限制的类型与范围需要重新界定，但国际公约、国际条约以及各国的版权法通过立法形式对版权权利限制的明确规定（笔者称其为版权权利限制的法定性），以及必须遵循的“三步检验标准”仍然共同揭示了版权权利限制的性质。

四、默示许可不是版权的权利限制

随着数字技术下网络环境的迅猛发展，默示许可成了网络版权下的新名词。所谓默示许可：也可称默认许可或者推定许可。其含义在于即便版权人没有明说许可某人使用其作品，但是从版权人的行为以推定版权人对某人使用其作品不会表示反对。[19]在论述网络版权的有关问题中，关于默示许可的问题引起过一定的争论。有专家认为默示许可与合理使用，法定转载并列构成网络环境中的版权权利限制。[20]理由是：虽然著作权法并未规定对作品使用的默默许可，但我国民法通则第56条在规定民事法律行为的形式时，肯定除书面，口头形式外，还允许“其他形式”。最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见第66条规定：“一方当事人向对方当事人提出民事权利的要求，对方未用语言或者文字明确表示意见，但其行为表明已接受的，可以认定为默示。不作为的默示是有在法律有规定或者当事人双方有确定的情况下，才可以视为意思表示。而著作权法领域对作品使用的默示许可实际上就是民法中一种民事法律的行为的表示方式。因此，应依据版权是一种民事权利和版权保护的实际需要，将默示许可视为版权的一种新的权利限制，而另有学者则认为：我国版权法制度一直未给予默示许可以正式的法律地位。理由是：根据著作权法和《著作权法实施条例》的相关规定，除法律另有规定外，使用他人作品应当同版权人订立许可使用合同；使用他人作品应当同著作权人订立许可使用合同，许可使用的权利是专有的，应当采取书面形式，但是报社、期刊社刊登作品除外。也就是说，根据我国《著作权法》的规定，只有版权人明示的而且是书面形式的许可才有法律效力。因此，如果用户依据我国法律主张版权人是以“默示”的形式许可其网上浏览作品的，恐怕不会获得我国法院的认可。[21]但在另一篇文章中，这位学者又有观点认为“作品的默示许可也是网络传播的作品版权人受到的权利限制之一。并举例论证，在电子布告板、新闻组、聊天室里发的“帖子”也可算是版权的作品，但是一般他人在网上转发，张贴这些作品属于“默示许可”的范围之内。前后两种观点在此相对达成一致：即认为默示许可是版权在网络环境下的一种权利限制。但笔者以为，依据上述就版权权利限制的性质加以分析，默示许可被赋予网络环境下版权的一种权利限制，理由显然还不够充分。这是因为：
第一、 法无明文规定。比较前两种观点，笔者更赞同后一种观点中的“法无明文规定”的论述。从上述对版权权利限制的性质分析，无论是一般权利限制还是特殊权利限制，其他权利限制，其内容均是由国际公约、条约或各国国内法的明确规定的，法定性是权利限制首要的性质。默示许可作为网络环境下版权领域的新现象，它的出现显然与版权权利的行使相关，甚至在一定程度上反映了版权权利内容的缩小，但至少数字技术带来的版权制度的冲击自上世纪90年代初已开始，国际公约、国际条约各国国内法至今均未对默示许可作出过任何明确的规定，所以，现在认定默示许可可为版权的权利限制，理由还不够充分。
第二、 默示许可不符合“三步检验标准”的性质。默示许可的本义在于版权人对他人就其作品的网络传输被推定是明知并许可的。默示许可构成他人在网上使用作品前的规则，他人使用作品时应遵循“三步检验标准”，即他人使用作品必须针对某些特殊的情况，并不得与受保护的作品的正常利用相冲突，不得无故损害作者的合法权益。默示许可与“三步检验标准”是两种不同的规则。
第三、默示许可是许可使用权的一种。虽然在网络环境下，作者将自己的作品上载、传输、应当认为其对网络的充分开放性、广泛传播性等特性，以及网络中的某些使用行为是明知的或者推定是明知的，但就作者以“默示”形式实施的一定行为，它仍属于作者的许可使用权的一种。因为就上文中关于我国民法通则中“默示”的基本内涵，其存在一个前提是：民事主体的一方向另一方提出要求时，另一方未用语言或者文字明确表示意见，其行为表明已接受的，视为默示。而版权的权利限制，更多地是从使用者，社会公众的角度，是使用者或社会公众依法可以直接享有使用作品的权利，基本上不存在使用者或社会公众向版权人提出要求作为前提，（就版权限制的核心为合理使用而言）。而且，在传统环境下，同样也存在默示许可，即当作者的作品出版发行后，被陈列于书店、书架时，读者、社会公众对此加以浏览、翻阅的行为，作者是默示许可的。所以默示许可就其性质而言，应属于作者的许可使用权，是作者许可使用权在网络环境下的一种新的形式，更进一步说，默示许可是作者网络版权的权利内容的范畴，而非被排除于版权权利之外的版权的权利限制。
第四、默示许可本身不引起复制。作品通过作者以“默示”的方式上载到网上并加以传输，被用户浏览、利用，最主要涉及到的就是作品暂时性复制件的产生。前文观点的论述认为数字化网络世界中，每一次不可避免的技术性操作，如拷贝、转发、转贴、粘贴、浏览、下载、打印等都能产生复制，而复制权是版权人最核心的经济权利，虽然上述复制多为暂时性复制，根据目前的国际公约和大多数国家包括我国的著作权法，暂时性复制，尚未被法律所确认，但为了保持网络环境下版权保护与社会公众利益之间新的平衡，这种由于网络的特殊性带来的权利限制要比其他作品使用的范围要广一些。但笔者认为，默示许可的实质是从作者的行为中推定其愿意通过网络散布、流通其作品，是作者主观意志性的反映，所以默示许可本身不引起复制。而且，上述观点中也同时认为，就作品的网上传输，尽管可以推定作者的默示许可，但是不能推定权利人将其作品的著作权无条件提供给公众作为公有领域的财产，对于营利为目的的下载或其他复制行为，仍应当认为侵害了作者的著作权，而这种论述恰恰反映了合理使用应遵循的标准。
第五、 默示许可是一种“自我”限制。作者选择将作品上载至网上并传输，供使用者、社会公众浏览利用，是作者的一种选择，类似于传统环境下作者选择将作品发表，体现的是作者的主观意志，而版权的权利限制内容是法定的，使用者或社会公众依法享有，作者的主观意志在这里得不到体现。如果要将默示许可归为“限制”的话，最多也只能是作者的一种“自我”限制，也可以理解为作者将其版权的全部权利内容做了适当限制，尤其是在网络环境下，随着现代传播技术的发展，作品使用方式和途径的扩大，作品的创作相对更容易，版权人的创作成本相对降低。这时，默示许可就可能成为作者为扩大作品的传播范围而进行适当让度的一种选择。
因此，默示许可不能构成版权的权利限制。
云南省德宏州人民政府


德政发〔2007〕21号



德宏州人民政府关于印发《德宏州财政扶贫资金报账制管理暂行办法》的通知



各县市人民政府，州直各单位：

现将《德宏州财政扶贫资金报账制管理暂行办法》印发你们，请认真贯彻执行，确保扶贫资金的使用管理制度化、规范化。该办法中涉及的各类附表由州财政局负责印发。





　　　　　德宏州人民政府办公室

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年一月二十四日　　　



德宏州财政扶贫资金报账制管理暂行办法



第一章　总　则

第一条　为了加强财政扶贫资金管理，保证财政扶贫资金合规使用和充分发挥效益，根据财政部《财政扶贫资金报账制管理办法》（试行）财农〔2001〕3号和《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》（云政发〔2004〕123号）及财办发〔2005〕32号《关于推行使用财政扶贫资金管理监测信息系统的通知》，结合本州实际，制定本办法。

第二条　财政扶贫资金报帐是指扶贫项目主管部门和施工单位根据项目实施责任书（或项目实施合同书）、项目实施计划和项目施工进度，提出用款计划并附报帐凭据，按规定程序报财政部门审批，并请拨资金的管理制度。

第三条　财政扶贫资金实行报帐制管理，必须做到资金全部落实到经批准的扶贫项目，没有按规定报经批准的扶贫项目不予以报账或拨付资金。要求以项目为基础，资金安排到项目、支出核算到项目。

第四条　本办法所指的财政扶贫资金，包括中央财政预算安排的通过支援不发达地区发展资金科目安排的纳入财政扶贫资金专户的资金，具体包括发展资金、少数民族发展资金、以工代赈资金，地方各级财政预算安排的扶贫专项资金和应该纳入财政扶贫资金的其他资金。

第五条　切实做好财政扶贫管理监测信息录入工作。这是执行报账制的入口点。相关扶贫项目管理部门对新产生的资金、项目信息，应于确定后的12个工作日内录入“系统”。对未按要求录入“系统”的财政扶贫项目，财政部门一律不予预拨资金和报账。对已录入“系统”并已启动的财政扶贫项目，财政部门要在“系统”中实行报账处理，及时反映这些项目的执行进度。对个别非“系统”用户管理的财政扶贫资金项目信息，应由财政部门负责录入。

第六条　财政扶贫资金不得用于下列支出：

⒈ 行政事业单位机构运转开支和人员工资；

⒉ 各种奖金、津贴和福利补助；

⒊ 弥补企业亏损；

⒋ 修建楼、堂、馆、所及职工住宅；

⒌ 政府部门、事业单位下属的经济实体的开支；

⒍ 弥补预算支出缺口和偿还政府性非扶贫债务；

⒎ 大中型基本建设项目；

⒏ 交通工具及通讯设备；

⒐ 小额信贷及其他形式的有偿使用；

⒑ 城市基础设施建设和城市扶贫；

11. 其他不符合财政扶贫资金用途的支出。　

第二章　财政扶贫资金专户及管理

第七条　财政部门设立财政扶贫资金专户。财政扶贫资金专户实行“三专四统一”制度，即专人管理、专户储存、专款专用、设立专账；统一会计科目、统一会计账簿、统一记账方法、统一会计报表等封闭运行方式。专户存储所得利息，全额用于扶持贫困乡村的扶贫开发项目。州级部门使用的财政扶贫资金，应当在同级财政报账；县级及其以下部门使用的财政扶贫资金，应当在县级财政报账。其他部门不再设立“财政扶贫资金专户”。

第八条　财政部和省财政厅对财政扶贫资金实行专户下拨，州、县市本级财政预算安排的扶贫资金也应及时转入财政扶贫资金专户。

第九条　扶贫项目管理费的提取和培训费使用。⑴中央和省级财政部门每年从中央和省级财政扶贫贫资金中分别按1.5%和1%的比例安排项目管理费；州、县市（区）级财政部门可以根据扶贫开发工作需要，从本级财政安排一定的项目管理专项经费，其他任何单位和个人不得从财政扶贫资金中提取项目管理费或其他费用。⑵ 扶贫培训费的安排使用。在特困民族乡、重点村、安居温饱村、易地开发、科技扶贫项目中，对贫困农户进行培训的财政扶贫资金应当主要用于对贫困农民科普知识和劳动技能及涉及培训的相关费用，培训费最多不得超过该项目财政扶贫资金总额的10%。除上述项目外，其他扶贫项目不得安排扶贫培训费用。

第十条　除向下级财政扶贫资金专户拨付资金外，财政扶贫资金专户内所有资金支出，都必须按本办法规定的报账程序申请拨款。非财政扶贫资金不得借用财政扶贫资金专户。

实行报账制管理的财政扶贫资金，对直接用于农村贫困人口的补助费用，应当按照项目预算一次性拨付；对建设性项目拨付的第一笔项目启动金，其比例最高不能超过投入资金总金额的50%；对扶贫资金在20万元以上的项目，只能按照投入总金额30%的比例拨付，其余资金按照工程建设进度，实行财政报账回补。

第十一条　年度终了后，财政扶贫资金专户如有结余资金，结转下年度使用。

第三章　财政扶贫资金报账程序

第十二条　报账程序

1. 财政扶贫资金项目实行公示制。在项目受益地进行张榜公布，并将结果报县扶贫办、财政局；

2. 扶贫项目主管单位应与扶贫项目实施单位签订实施责任书或项目实施合同书并报同级财政部门；

3. 根据项目计划的实施需要由扶贫项目主管部门和项目施工单位提出申请，财政部门按规定的程序预付30%-50%的项目启动金。余款由财政局根据报账审核情况和项目工程进度报账回补；

4. 扶贫资金报账须据实填写报账申请单，并附有效报账凭证，经扶贫项目主管部门审核后，到财政局报账提款；

5. 财政扶贫基础设施类项目实行质量保证金制度。财政部门商扶贫项目主管部门同意后，可以预留不超过项目投资概算中财政扶持资金部分10%的质量保证金；

6. 提款程序：

⑴ 项目开始实施时，由项目施工单位报相关扶贫部门和财政局开工报告和提款申请各一份，经扶贫项目主管部门和财政局审核批准后，在五个工作日内预拨项目启动金。

⑵ 扶贫项目主管部门和项目施工单位提出项目资金报账提款申请书，汇总项目施工建设费用，并附原始单据，经领导签字盖章后，报财政局业务科、股室审核并在有效单据上加盖“经审核同意报账”的审核章，并报经领导批准后，财政局给予报账列支。

⑶ 扶贫项目主管部门和项目施工单位用财政返回的“财政扶贫资金提款申请书”表一、表二、表三、表四冲销往来科目。

⑷ 扶贫项目主管部门和项目施工单位根据项目建设进度报账提款。

第十三条　建立财政扶贫资金管理责任制。扶贫项目规划和财政扶贫资金管理是不可分割的。县市（区）级财政部门和扶贫主管部门应当逐级签订财政扶贫资金使用管理责任书，明确各自职责。

财政部门：负责及时拨付财政扶贫资金，协同相关部门对项目实施进行事前、事中、事后的监督检查验收，监督管理好项目资金，适时对项目建设单位资金支出的合规、合法性进行检查，做好报账资金的会计核算和财务管理工作。

扶贫项目管理部门：是指组织扶贫资金项目实施、负责项目执行的相关扶贫部门，同时，监督施工单位按质按量完成建设任务。并对项目实施事前、事中、事后的监督检查验收。项目管理部门及财政部门对项目的实施及财务进行定期或不定期的监督检查，同时，接受审计部门的年度审计检查。

项目施工单位：指具体负责扶贫资金项目工程建设的建筑单位。其职责是按照项目计划和施工设计，在规定时间内按质按量完成工程建设任务。

第十四条　如遇下列情况之一时，暂停报账：

1. 未执行批准的项目资金计划；

2. 未按项目合同和施工设计或未经批准改变的项目施工设计进行建设；

3. 不专款专用，违反财经制度的支出；

4. 经检查项目质量发生问题，要求改进而未改进者；

5. 扶贫项目主管部门和项目施工单位财务混乱者。

第四章　财政扶贫资金报账提款的凭证和材料

第十五条　扶贫项目主管部门和项目施工单位向财政部门提款，根据阶段提款程序规定，应出具以下有效凭证和材料：

1. 财政扶贫资金报账提款申请书（附表一）、财政扶贫资金报账提款申请书（附表二）、财政扶贫资金项目计划及支出情况表（附表三）、财政扶贫资金项目费用汇总表（附表四）。

2. 项目工程实际支出的原始发票。

3. 工程预、决算及检查验收报告。

4. 扶贫项目主管部门和项目实工单位报账时应据实填写,包括项目类别、项目名称、项目地点、项目期限及进度、项目总概算、资金来源或出资人、申请报账支出、项目负责人及扶贫项目主管部门审核意见等内容。

第十六条　有效凭证是指：项目批准文件、项目实施计划、项目实施责任书、项目实施合同、项目工程预决算报告、相关扶贫项目主管部门签署的财政扶贫项目竣工验收意见书、有效的税务发票或受益贫困户签章并经当地乡镇或村民委员会签署意见后的花名册、审计报告。有效报账凭证包括正规发票和有效自制发票，而有效自制发票是指当项目不具备取得“正规发票”的条件时，由项目受益方、项目实施方、项目监理方三方签（章）字认可的自制凭证。

1. 对村寨的建设补助，有正规施工单位施工的，凭工程完工后的发票并附工程结算单报销；若是村社自己进料，群众投工投劳施工的，凭乡镇负责扶贫工作机构开具的往来款收据并附支出详细情况说明和进料发票或补助花名册报销。

2. 对农户的补助，凭有农户签字或摁手印的发放清单或领条报销，不得代领；实物发放的，凭购买物资的发票或收据并附有农户签印的发放清单或领条报销。

3. 会议、培训自办伙食的，凭详细支出清单及参会人员签到名单，在会议伙食补助标准内据实报销。

第五章　会计科目

第十七条　会计科目名称（详见附表），主要经济业务会计分录举例附后。

第六章　会计凭证和账簿

第十八条　会计凭证是记录和反映财政扶贫资金业务活动、明确经济责任的书面证明，是记账的依据。会计凭证分为原始凭证和记账凭证两种。原始凭证是反映财政扶贫项目资金业务的原始记录，主要包括收付款凭证、报账提款申请书、工程结算报告单等。记账凭证是对原始凭证进行审核、整理、归类后填制的凭证，是记账的依据，必须明确包括会计科目、金额、填制日期、编号、主管和审核人员等内容。

第十九条　会计人员必须根据审核无误的原始凭证编制记账凭证，据以登记账簿。

第二十条　会计账簿是运用账户全面、系统、连续地记录和反映经济业务活动的簿籍，是编制财政扶贫项目资金会计报表的依据。主要包括总账、日记账和明细分类账三种。县级报账中心必须根据审核无误的原始凭证和记账凭证进行登记。

第二十一条　会计凭证和会计账簿格式。会计凭证格式附后，会计账簿采用“三栏式”。

第二十二条　本办法没有特别规定的一般会计处理方法，按财政部颁发的《会计基础工作规范》处理，会计档案的管理按财政部、国家档案局颁发的《会计档案管理办法执行》。

第七章　会计报表

第二十三条　财政扶贫资金实行报表管理制度。使用财政扶贫资金的单位，年度终了后，应当编制年度决算报表，报同级财政部门审核汇总后报上一级财政部门，并附报表分析说明。会计报表包括资产负债表、专项资金支出明细表和利息及其他收支情况表（格式附后）。季度终了后10日内向州财政局农业科报送会计报表。

第八章　附　则

第二十四条　为使财政扶贫项目有一个完整性、连续性，财政部门在年终结转时要注意项目的连续性和完整性，要把所有未完工的项目清理成表成册（按年度按项目）。

第二十五条　本办法自2007年1月1日起执行。