节约集约用地的若干法律问题探析

洪碧华


[摘要]随着工业化、城镇化快速发展，人地矛盾尖锐。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是四大基本国策之一。坚守18亿亩耕地的底线，是具有法律效力的约束性指标。2008年6月25日全国第18个“土地日”的宣传主题是：坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制。为此，本文阐述节约集约用地的概念、原则、意义，并探析其具体对策。
[关键词]土地法；保护耕地；节约集约用地；对策
邓小平同志早在1980年就讲过，“农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地”。胡锦涛总书记在人口环境资源座谈会上指出：国土资源工作要按照节约型社会的要求，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约用地；切实保护耕地特别是基本农田。温家宝总理在今年两会作《政府工作报告》中强调，要搞好宏观调控，严把土地闸门，保持经济平稳较快发展………要加强土地、矿产资源的保护和节约集约利用；温总理在《全国城镇存量建设用地专项调查情况报告》上批示：盘活存量建设用地，推进集约和节约用地，是严格土地管理的重要环节。
我国人多地少，耕地资源稀缺。近年来，建设用地矛盾突出；房价上涨，引发群众抢建房子。乱占滥用耕地现象十分严重，珍惜土地、节约集约用地的意识相当薄弱，“十五”期间，全国人口每年递增1000多万，耕地每年递减1848万亩。针对资源消耗高、浪费大等问题，2007年年7月，国务院发出了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》；2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确规定节约集约用地的具体措施。
一、节约集约用地的含义及意义
节约集约用地,是为了制止浪费和粗放用地。节约用地：即各项建设都要尽量节省土地，千方百计地不占或少占耕地；集约用地：即每宗建设用地必须提高投入产出的强度和土地利用的集约化程度；目的是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
节约集约用地，意义重大。一是按照中央要求严格土地管理的重要举措。坚持以人为本，首先要确保13亿人口的吃饭问题；二是缓解土地供需矛盾的需要。工业化、城镇化发展需要占用大量土地，而从粮食安全、社会稳定大局出发，不允许过多占用耕地；我国土地利用率较低，截至2004年底，全国城镇范围内的存量土地有395.61万亩，其中闲置地、空闲地和批而未供土地超过一半。三是调整经济结构、转变经济增长方式的需要。我们要建设资源节约型、环境友好型社会，就必须坚持“节约优先、合理利用、循环利用”的方针，通过法律、经济等手段，形成政府推动、市场驱动、公众参与的国土资源节约机制。坚决制止粗放供地，做到低能耗、高产出。
二、节约集约用土的指导思想和基本原则
(一)坚持落实科学发展观，促进经济社会可持续发展
土地管理的任务是要提高经济社会可持续发展的资源保障能力。严格土地管理，决不是单纯地管住卡死建设用地，限制和阻碍经济加快发展，恰恰相反，要在资源约束条件下，通过节约集约用地，找到支持经济社会又好又快发展的根本出路。
（二）坚持“节流”与“开源”并举，把节约集约放在首位
将“节流”与“开源”协调统一起来，全面落实“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的要求。一手抓“节流”，节约用地、盘活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地；一手抓“开源”，多渠道多途径千方百计地拓展耕地和建设用地的来源。无论是对存量用地，还是新增建设用地，都要节约和集约使用。
（三）坚持宏观调控与市场配置相结合
一方面，建设用地的供应要充分发挥规划计划的作用，加强和改善宏观调控，合理调整用地结构、布局和规模，要严格控制基本农田的占用。另一方面，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，建立能反映资源稀缺程度的价格机制。这是促进土地节约集约利用的根本途径。
（四）坚持严格管理与健全激励机制相结合
首先，要从严从紧管理土地，依法依规用地，遏止乱占滥用土地。其次，要采取各种措施积极引导和鼓励。通过完善相关经济政策，调整土地收益分配关系和严格收益管理，探索激励节约集约用地的利益机制。
（五）坚持因地制宜、改革创新
各地情况不同，不能靠单种模式，要结合实际，在摸清土地存量的基础上，适应本地特点，创新思路，探索节约集约用地的具体办法。尊重群众的首创精神，推广先进经验，并及时总结上升为规范性文件。
三、节约集约用地的对策思考
（一）强化规划宏观调控，优化土地利用布局和结构
1、控制建设用地规模和土地供应总量。科学编制土地利用总体规划，确定合理的城镇用地规模，增强公共设施的共享程度。相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要严格控制工业用地，禁止“以租代征”；加强村镇规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整乡村结构，优化布局。
2、优化土地利用结构和布局
合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地。适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。要打破行政区域界限，改变分散布局工业区的模式，做到高起点规划、高标准投入、高效益产出。鼓励跨区建设，引导工业项目向工业区集中。实行“谁引进、谁收益”，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。
3、开展城乡建设用地整理。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，结合土地利用总体规划修编，统筹安排，合理调整空间布局。摸清家底、挖掘潜力。克服“重平面扩张、轻内部挖潜”现象，鼓励迁村并点的土地整理和旧村改造，大力推广江苏省华西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的农田整理成功经验；无锡市蠡湖地区把农民的拆迁安置房建成多层和公寓式农民住宅小区。深圳对2000多个旧村实行改造，向中心村镇集聚，杜绝零星建房，改造后的岗厦村和大冲村变成30多层高楼群，该住宅小区既美观实用，又与自然和谐。增加可利用土地面积，提高土地利用率。
4、鼓励农民进城购房或按规划建高层楼房，节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指标。对于集中建房或进城购房农户的原宅基地复耕或依法转让的，可视为占补平衡。严格控制分散建房，严禁以小城镇建设为名建“路边店”。严格控制建单门独院住宅，提倡建高层住宅楼。
（二）立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地
1、建立土地集约利用评价考核制度。全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2、鼓励利用存量土地。凡利用城镇存量土地进行开发建设的，政府可根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励增资扩建，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或调整土地有偿使用费。对申请增资扩建的用地单位，要优先使用已有的建设用地，在核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数量一并计算。
3、开展城乡建设用地置换。通过“易主”、“易位”，促进零星分散土地的有效盘活利用。经省级政府批准，农民集体建设用地和国有建设用地可以置换；经县级政府批准，农民集体建设用地所有权之间可以置换；农用地、未利用土地不得置换为建设用地。权属有争议、已设定抵押的土地，不得置换。土地置换要取得农村集体经济组织2/3以上成员同意和相关土地权利人的书面认可。并办理土地登记手续，明确产权归属。
（三）推行新型农村宅基地制度，制止乱占滥用土地
1、编制或完善规划。按照统筹安排城乡建设的总体要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理编制村庄规划和乡镇土地利用总体规划，并做好两项规划之间的衔接。未编制村庄规划或者已编制村庄规划但需要修改的，要抓紧组织编制或修改。规划要合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。编制规划时，可以打破村民小组的界限，统一按规划安排住宅建设用地。
2、加强住宅建设用地的规划与计划管理。农民建房涉及农用地转用的，应当上报省级国土资源厅备案；涉及土地利用总体规划调整的，按照省国土资源厅《关于进一步规范土地利用总体规划修改工作的意见》办理，上报规划修改方案需附具村镇建设规划图。
3、简化住宅建设用地审批手续。农村住宅小区建设涉及农用地转用的，按规定由设区市人民政府审批。住宅用地申请应使用由省国土资源厅、省建设厅统一印制的《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》。在审批过程中，乡（镇）国土资源与建设部门要做到“三到场”。
4、严格执行住宅建设用地的优惠政策和收费规定。对农村住宅小区建设用地，以及对利用空地、荒杂地和存量土地建设住宅的，应按优惠政策给予鼓励和扶持。对农村住宅小区建设，所在村委会支付农用地转用与土地征收所发生的补偿安置等费用有困难的，可以由所在地市、县国土资源管理部门从土地收购储备专项资金中予以垫付，待向建房户办理供地手续时按照每户应分摊的金额收回所垫付的资金。
5、强化执法监察。城管行政执法局对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，坚决依法查处和拆除。对未批先建的，要发现一座拆除一座，通过严格执法整肃农村用地秩序；实行“一户一宅”制度，防止以分户名义的“一户多宅”；严格执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，依法严肃追究违反者的法律责任。
6、盘活农村存量建设用地。根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施；要实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退出，逐步消灭散、乱、差的“空心村”。积极探索旧村改造、零散住宅整理归并的途径和方式，总结、推广成功经验。
7、加快信息化建设步伐。适应“高效、便民、公正”的要求，加大信息化建设的资金投入，配置电脑和打印机、测量仪等现代办公设备，不断提高管理效率和服务水平。充分利用现代信息技术手段，适时录入相关资料数据，设立政府网站，逐步实现网上政务公开、信息交流。
（四）严格土地使用标准，促进各项建设节约集约用地
1、严格执行国家产业政策。各地不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地。停止高档别墅类房地产、高尔夫球场、花园式工厂、宽马路和大广场等用地的审批。防止开发商圈地炒地。
2、强化建设项目用地管理。坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针；编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约集约利用的内容。凡设计用地超出规定用地指标的，要进行论证，说明理由；没有相应用地指标的项目用地，可比照现有标准和设计规范确定用地规模，并作出详细说明。要加强分期实施的大型工业项目预留规划用地的管理，对规划预留用地，必须根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。申请增资扩建的，要优先使用已有的建设用地，在核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数量一并计算。完善建设用地定额指标管理制度。全面修订完善工程项目建设用地定额指标。尽快将教育文化、体育、医疗卫生等公益性和公共设施用地纳入定额指标，适时调整工业类项目用地的控制指标。各行业主管部门或行业协会要依据土地使用标准，修改完善各类建设项目设计规范。
3、提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平。实行单位面积土地最低投资限额，工业项目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额。鼓励企业投资建设多层标准厂房，严格限制单层建筑物。如福州市金山桔园洲创造的“飞地工业”模式，工厂上山，“向空中要土地”，提高土地容积率。以合同形式明确集约用地各项权利义务及违约责任。上一年度供地率达不到70%的，不能申请办理新报批手续。土地利用集约度不高、未达标的，不得扩大现有建设用地规模。
（五）推进土地市场化配置，建立节约集约用地的内在机制
1、扩大国有土地有偿使用范围。高速公路、民用机场、发电厂、煤炭设施、石油天然气设施等用地，及《划拨用地目录》以外的用地，必须以有偿方式供地。
2、推行工业用地和经营性用地（商业、旅游、娱乐等）的“招、拍、挂”制度。土地供应计划公布后，同一宗工用地有两个以上企业申请使用的，都必须以“招、拍、挂”方式供应，完善出让程序，规范出让行为，强化出让监督。协议出让土地必须严格执行规定的程序以及政府的限价标准。
3、建立健全土地储备制度，增强政府宏观调控能力。合理确定土地储备规模，优先储备存量土地，依法对土地权利人给予合理补偿。政府供应土地的前期开发，要引入市场机制，招标出让。加强储备资金的管理，要从土地有偿使用收入中安排一定比例的资金用于储备土地。土地储备机构可以储备土地作为抵押，申请贷款。
安徽淮南市人民政府办公室


关于印发淮南市招商引资目标管理考核奖励暂行办法的通知

淮府办[2006]4号

凤台县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　经市政府同意，现将《淮南市招商引资目标管理考核奖励暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二OO六年一月十六日

淮南市招商引资目标管理考核奖励暂行办法

　　为进一步加大招商引资工作力度，促进全市经济持续快速发展，根据我市实际情况，特制定本办法。
　　一、考核对象
　　(一)招商引资目标任务考核对象：是指承担市政府下达的招商引资目标任务的县、区和市直有关部门。
　　(二)招商引资服务工作考核对象：是指列入市目标办年度目标任务考核的市直有关部门和单位。
　　二、考核内容
　　(一)招商引资目标任务考核：考核各县、区和市直有关部门等目标任务单位完成市政府下达的全年利用外资和引进内资目标任务的情况。
　　(二)招商引资服务工作考核：考核市直部门和单位为外商投资企业及招商引资项目的服务情况，包括依法办事、公正廉洁、服务质量、办事效率、工作成效等五项具体指标，并结合组织参与招商引资活动、积极营造良好的招商引资氛围、认真做好对外服务协调工作等综合因素进行考核。
　　三、考核办法
　　(一)招商引资目标任务完成情况的考核
　　1．资金确认
　　(1)按投资项目确认实际到位外资和内资：其中外资的到位资金确认以验资报告、海关、外汇管理部门的统计数据为准；内资到位资金中的现金投入以银行进账单、验资报告为准；资产重组项目以重组方实际注入资金计算；实物投资(生产性固定资产)以有资质的资产评估部门的评估额 (或固定资产净值)为准。
　　(2)考核已投资项目年度到位资金的增量。
　　(3)投资规模小于50万元人民币的单个内资项目不计人考核范围。
　　2．申报程序
　　(1)建立统计报表制度。目标任务单位应在每月30日前将上月属地内引进的境内、外投资项目和资金数额用电子表格分别报送市发改委、市商务局，同时抄送市目标办和市政府招商办。
　　(2)填报年度招商引资目标任务登记表。目标任务单位根据当年属地内完成任务情况，填报招商引资目标任务完成情况登记表。
　　(3)报送有关材料。目标任务单位在报送年度招商引资目标任务登记表时，需附送相关材料。主要有：批准证书、工商营业执照、验资报告、银行进账单、评估报告、身份证明等。
　　(4)报送时间。目标任务单位须于考核下一年度的1月15日前向市目标办报送登记表及相关材料，逾期不再受理。
　　3．考核组织机构
　　全市招商引资目标任务的日常考核分别由市商务局和市发改委负责。其中：外资由市商务局负责，内资由市发改委负责，定期抽查，并将抽查结果通报全市。年度考核由市目标办会同市商务局、市发改委等有关部门进行，考核结果经市招商引资考核奖励领导小组初审，报市表彰奖励工作领导小组审查后，报请市政府审定。
　　(二)招商引资服务工作情况的考核
　　由市目标办会同市商务局、市发改委等有关部门每年邀请部分外商投资企业和开发区、县 (区)工业园区的负责同志，对市直有关部门和单位的服务工作进行测评，并将测评结果予以公布，对位列前8名的单位给予表彰奖励。
　　四、表彰和奖励
　　根据招商引资目标任务单位完成任务情况和市直有关部门、单位开展招商引资服务工作情况，评选先进，表彰奖励。奖项分设为：招商引资目标考核先进单位奖、重大招商引资项目奖、招商引资工作优质服务奖和招商引资工作先进个人奖。
　　(一)招商引资目标考核先进单位奖
　　对于完成市政府下达的招商引资年度目标任务的县、区和单位授予“淮南市招商引资目标考核先进单位”称号，并依据完成任务的比例等情况，给予奖励。
　　完成年度目标任务的，奖励5万元；完成年度目标任务150％以上的，奖励10万元；完成年度目标任务200％以上的奖励15万元。
　　(二)重大招商引资项目奖
　　1．引进国外企业，包括港、澳、台地区企业来淮投资，且单个项目固定资产投资超2000万美元的单位，每个项目奖励10万元。
　　2．引进国外企业，包括港、澳、台地区企业来淮投资，且单个项目固定资产投资超1000万美元的单位，每个项目奖励8万元。
　　3．引进国外企业，包括港、澳、台地区企业来淮投资，且单个项目固定资产投资超500万美元的单位，每个项目奖励5万元。
　　4．引进市外企业来淮投资，且单个项目(内资)固定资产投资超2亿元的单位(不包括房地产、餐饮娱乐业项目)，每个项目奖励10万元。
　　5．引进市外企业来淮投资，且单个项目(内资)固定资产投资超1亿元的单位(不包括房地产、餐饮娱乐业项目)，每个项目奖励8万元。
　　6．引进市外企业来淮投资，且单个项目(内资)固定资产投资超5000万元的单位(不包括房地产、餐饮娱乐业项目)，每个项目奖励5万元。
　　重大招商引资项目奖，必须在项目开工建设且外商实际到资率达50％以上后颁发。
　　(三)招商引资工作优质服务奖
　　对列入全市招商引资服务单位进行考评，根据考评结果，对评出的前8名授予“淮南市招商引资任务工作先进单位”称号，并给予单位奖励3万元。
　　(四)招商引资工作先进个人奖
　　在全市范围内评选招商引资工作先进个人，授予“淮南市招商引资工作先进个人”称号，每人奖励500元，具体评选办法另行通知。
　　将开发区、县区招商引资目标任务纳入整个年度目标管理考核体系。对市直目标任务单位超额完成任务及获招商引资优质服务奖的单位，可女整个年度目标管理考核体系中，增加分值2分。
　　五、其他
　　(一)对于市政府没有下达招商引资目标任务的单位，通过自身努力引进招商项目的，比照相关办法，经申报审核和市招商引资考核奖励领导小组研究，并报请市政府批准后，给予适当奖励或补助。
　　(二)对弄虚作假获奖的单位一经核实，给予单位党政主要领导通报批评，情节严重的，按有关规定追究责任人的责任，取消该单位所获先进称号，并由考核奖励审核部门追回全部奖金。
　　(三)对目标任务和服务工作实行双重考核的单位，不重复计奖和计分，在评优和奖励时就高不就低。
　　(四)凡协同引进的项目，申报时引进方与协同方应共同填写“淮南市协同引进招商项目分享登记表”，明确各引进单位的分享比例，并由项目单位签章确认。但协同单位不能超过2家，分享比例不能超过50％。
　　(五)本办法具体应用中的问题由市政府招商办负责解释。
　　(六)本办法自发布之日起施行。

附件1：

淮南市协同引进招商项目分享登记表

项目单位名称
注册资金 法人代表
投资方名称 法人代表
项目开工时间 项目建成时间
当年到位资金额
引进单位名称 分享比例及资金额
第一协同方名称 分享比例及资金额
第二协同方名称 分享比例及资金额
项目单位签章 引进单位签章
第一协同方签章 第二协同方签章
市发改委或商务局审核意见 市政府招商办审核意见

附件2：

关于确认利用外资和引进内资的有关说明

　　一、境外实际到位资金包括对外借款、外商直接投资、外商其他投资以及境外个人和组织无偿捐赠的现金四个部分。
　　对外借款包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、出口信贷、外国银行商业贷款、对外发行债券等。
　　外商直接投资指外商投资企业注册资本项下的外方认缴的到位资金。
　　外商其他投资包括对外发行股票、国际租赁、补偿贸易、加工装配等。
　　二、境内市外实际到位资金，指市外投资者投入到本市范围内的各种资金，包括合资、合作、独资、租赁、承包、参股、收购、兼并、增资扩股等。