如何加强老年人权益保护的浅论
李柯仪
《中华人民共和国老年人权益保障法》，是我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，是我国保护公民特殊群体权益的又一部重要法律。该法在当时既适应了中国人口老龄化发展和老年人权益保障的客观要求外，更重要的是法律规定的内容符合中国的实际，体现了中国的国情，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿，是一部有中国特色的保护老年人合法权益的法律。《老年人权益保障法》主要有四个特点：即坚持以家庭养老为主；提倡老年人积极养老；强调家庭养老和社会保障相结合；为老年人提供必要的法律援助。但由于十年来我国经济社会发生了巨大变革，《老年人权益保障法》却没有及时作出修改，也没有制定配套的行政法规，使得老年人权益保障工作与现实社会严重脱节。该法出台后，也没有明确该部法律在老年人法律体系当中的地位，以及与其他法律、法规当中有关保护老年人权益的规定的关系问题，加上指导性条款太多，其可操作性低，立法不够完善具体，内容不全，立法明显滞后的问题日逐突出，主要表现在: （一）保护老年人权益立法的指导思想和基本原则不够明确，使得立法目标难以实现。（二）《老年人权益保障法》的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足。 但随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该法与现实情况越来越不适应的情况也愈发突出，
一、现行《老年人权益保障法》立法层面的缺陷与不足
（一）立法的指导思想和基本原则不够明确，使立法目标难以实现。可从当时的立法目的来看，并没有像《人口与计划生育法》那样把老年人口与经济、社会、资源、环境的协调发展或可持续发展作为当时的立法指导思想，也没有很好地贯彻“倾斜立法，保护弱者”的倾斜保护资源。正是由于立法指导思想和基本原则的偏差，导致整部法律的内容设置不尽科学，许多条款无法执行，立法目标难以实现。
（二）《老年人权益保障法》的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。老年人作为社会群体的一部分，具有双重身份。他们既是公民，又是老年人，因此对其权益的保护，既有普遍性，也有特殊性。
（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足
老年人合法权益的保护不仅是个法律问题，同时也有道德因素，要坚持“法治”与“德治”相结合，因为“道德规范与法律规范关于权利义务相统一的精神是一致的。道德规范是法律规范的基础，而法律规范又反过来强化和维护道德规范。从法律规定来看，有的条款属于强制性规范。但是，对于违反该条款的行为的惩戒却没有一个明确的界限尺度，特别是对不履行生活照料和精神慰藉的义务行为，很难用法律予以惩戒。
二、《老年人权益保障法》在社会中的实施状况及暴露的问题：
（一）对老年人的特有权利法律规定不明确，导致落实难。除了同一般人所共有的权利外，老年人还有其自身的特有权利。那就是“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所教”。对于老年人来说，正是这些权益需要法律作出切实的、明确的保障，当执法者不按法律做，老年人就有依据向司法部门起诉，司法部门也可依法判决；对执法者而言，也是衡量他是否依法行政的试金石。
（二）对《老年人权益保障法》的宣传广度和深度不够。一是对宣传贯彻该法的长期性、艰巨性认识不足,虽然采取了一些形式的宣传,但真正受到教育的主要是有关领导、老年人和老龄工作干部,而没有广泛地向敬老养老的主体--中青年人进行宣传。二是宣传不够深入,有的地区和单位行动迟缓,边远地区和许多单位还有死角,在许多部门和单位的干部群众中,对其主要条文内容不甚了解。三是对在宣传贯彻该法中反映出来的一些问题,尚未进一步研究解决。
（三）老年人自我保护的法律意识不强，导致一些情况不能及时处理。一是法制观念淡薄,观念陈旧。有的不知道自己享有哪些合法权益,更不懂得如何去维护自己的权益。二是当合法权益受到侵害时,多数不愿意诉诸法律,怕家丑外扬而忍气吞声。
（四）遗弃、虐待老人的违法行为时有发生，法律保护不到位。有赡养义务的子女相互攀比,推诿、拒养老人的事件屡见不鲜,有的老人有病得不到及时治疗等问题也大量存在。同时,各级组织在抓老年人维护合法权益工作方面又缺乏具体措施和工作力度,有许多问题没有得到真正解决。
我国是世界上老龄人最多的国家。联合国将一个国家65岁及以上人口比重超过7%定义为“老龄化社会”，依此标准，2000年第五次全国人口普查时，中国已经基本进入老龄化社会。2000年老龄化比例为7.0%，2005年达到7.69%（老龄人口为10055万）。在国家经济实力还不够强、社会保障体制尚未健全的情况下，如何赡养老龄人问题就显得尤为突出。
对于老人来说，特别是农村老人，生活条件较差，生活方式单调 农村老人的生活方式主要有四种，即三世同堂型、不分不离型、分担赡养型、独自生活型、轮流供养型。三世同堂型即老人与子孙共同生活，生产生活中的事物主要由子女、儿媳决定，老人除干点家务活帮助照看孩子外，别无其他活动，生活比较单调；不分不离型是指老人与子女虽没有分家，但是不与子女一起居住，生活费用由子女供应，这种类型的老人在子女少的家庭中占有相当的比例；分担赡养型主要集中在多子女的老人家庭中，子女按比例分担老人生活所必需的粮食及日用品，老人也不与子女一起生活；独自生活型是指单身老人或老年夫妇单独生活，生活费用由自己承担，责任田里的重体力活由亲朋好友子女帮助，这种类型的老人既有孤寡老人也有多子女或单子女的老人，轮流供养型主要存在于多子女家庭，对于年迈的老人，被子女轮流接去赡养，就是在这个子女家住一个月或半个月，再由另一子女接走一月或半月。许多不分不离型、分担赡养型、独自生活型的老人大多居住在村庄周围低矮破旧的房子里，在有的地方，村庄周围甚至出现了老年人聚居的“老年村”，其生活条件普遍较差。
老人生活要求低，渴望但不苛求精神赡养 与城镇老人呼吁精神赡养不同，农村老人虽然也希望儿女精神赡养，但相当一部分老人是只要生活有保障，不致挨饿受冻就很满足了，而不太注重营养保健、参加娱乐活动等。
生活来源单一，完全依赖子女 农村老人参加社会养老保险的极少，他们中很多人因年老疾病而丧失劳动能力后，生活只能依赖子女，没有其他出路，这是农村老人与城镇老人的一个显著区别。
造成老人生活艰难的原因主要有以下几方面：
1、子女间非正常攀比，使老人生活无着落。从调查的情况看， 多子女家庭互相推卸赡养责任的纠纷案件约占全部赡养纠纷案的80％以上。如78岁的张某有3个儿子，都已成家独自生活， 老人自己则住在旧草棚里。原来兄弟3人商量好每家都拿出一定的粮食赡养老人， 可后来老二以父亲在老三结婚时花的钱比给他的多为由拒绝赡养老人；老三媳妇则以结婚时老人怠慢了娘家人为由也不尽赡养义务。老大开始按时给老人送去生活费和粮食，后见两个弟弟不尽义务，也停止供应。老人遂把3个儿子告上法庭，法庭判决老人胜诉后， 儿媳们则以老人败坏他们名声为由，仍不尽义务，甚至发展到打骂老人，最终张某服毒自杀。
2、社会养老体制不健全，养老方式单一落后。 绝大部分老人至今仍靠子女扶养，他们年轻时扶养子女，为子女上学、结婚耗尽了全部积蓄，有的老人甚至把住房也全部让给了子女。由于农村养老保险体制不健全，老人大多没有经济来源，到年老时在经济上便完全受制于子女，致使有的子女特别是个别儿媳视老人为负担，老人在家里经常受气。
3、部分子女道德伦丧，只知向老人索取，却不愿回报老人。 有的儿媳视娘家人为自己人，公公、婆婆为外人，“内外”差别大，不赡养甚至虐待公婆，有的儿子抱着息事宁人的态度，使父母饱受委屈。而实际上没诉诸法律的虐待现象是无法统计的数字，因为很多老人即使受到虐待也往往采取迁就忍让的态度，造成隐性虐待较多，甚至达到虐待案的80%。
如何对待老人？不但是家庭问题，更重要的是社会问题。对于家庭来说，当前甚至在今后相当长的时期内，子女仍将是养老的主要承担者，子女对待老人主要是一个字“孝”。传统中国非常讲究“孝道”，号称“百行孝为先”，“百善孝为本”，皇帝标榜“孝治天下”，选官则“举孝廉”，所谓“求忠臣于孝子之门”，儒家经典有《孝经》，通俗读物有《二十四孝图》，“老吾老以及人之老”被设想为“孝道”的最高境界。作为中华民族的一向推崇的传统“美德”，子女对父母的孝敬，是出于内心的真情实感的，孝完全是发乎情，止乎礼。孝不仅是生活上的瞻养，更是一种敬爱之情、精神沟通和心灵慰藉。真正的“孝道”，是使父母生前享受人生安乐，死后对之表达哀戚之情。
提倡孝道不要求固守在父母身边，更不要求绝对听从父母的指挥与安排，只要求在父母丧失生产能力而社会保障又不健全的情况下对父母实行物质救济，保证老人自我生活娱乐的物质基础；在父母丧失自我生活料理能力时，或委托亲戚，或找保姆，或亲自照顾；尊重父母的人格与个性，不侮辱父母，不对父母施以任何暴力，常常给父母通通电话，有闲暇，常回家看看，在节假日陪父母玩玩，在精神上与父母达到一定程度的沟通，使老人得到精神慰藉与精神自由，从而身心健康的安享晚年。
对于社会而言，要在全社会提倡敬老爱老的优良传统，建立团结和谐的家庭关系。因此，必须将敬老爱老作为社会主义精神文明建设的一个重要方面，渗透到社会生活的各个方面。 这就需要我们全社会行动起来，大力弘扬和倡导中华民族尊老爱老的美德，全社会应当广泛开展敬老、养老宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育。另一方面，加强法制力度，使不善待或虐待老人者受到严历的制裁。在传统“家天下”的中国，“孝道”文化源远流长。 “孝”作为最重要的礼法的一种，不仅要求“孝子之养老也，乐其心，不专违其志，乐其耳目，安其寝处，以其饮食忠养之孝子之身终”。而且在法律上把“不孝”列入“十恶不赦之罪”。《唐律•斗讼》甚至规定：“骂祖父母、父母者，绞”，“诸子孙违反教令及供养有缺者，徒二年”。
老人问题严重干扰了正常生活秩序，影响了社会安宁与稳定，给社会主义精神文明建设也带来了负面效应。因此，当前我们要进一步加强法制宣传， 加强社会主义精神文明建设，让全社会了解保护老年人权益的重要性，老年人特别是农村老人更应学法懂法，用法律武器维护自己的合法权益。



关于司法解释[法释(2003)13号]的思考


2003年9月5日，最高人民法院的法释(2003)13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》终于见报公布了，并于同日起施行。该司法解释虽仅有三条规定，但解决了我国当前所进行的事业单位人事制度改革中所面临的基本法律问题。
今年7月中旬，笔者在部分法律网站发表了〖对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考与参考补充条款〗，这是针对四川省地区省市两级人事行政管理机关的关于贯彻国家人事制度改革，而制定的对本地区人事制度改革具体文件规定而发表的初步意见，它讨论的是实体方面的法律适用问题。而7月下旬发表的〖对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考〗则是讨论的程序方面的法律适用。从公布的该司法解释内容看，解释“已于2003年6月17日由最高人民法院审判委员会第1278次会议通过”，由于可见，人事制度改革中面临的法律适用问题，尤其没有相关法律可依的缺陷早已突出，且人事制度改革的制定者们也已完全心知肚明，但他们无权立法。为了解决这个问题，最后还是采用了执法机构造法的习惯作法，即最高人民法院公布司法解释来解决法律适用空白以及适应国家人事制度改革的需要，进行保驾护航。该司法解释的公布，改变了国有企业改制无法律依据，人民法院审理国有企业改制民商争议案件无法律依据的法律滞后的矛盾，它的出台非常必要，也非常及时，对于处理人事争议具有极其重要的现实意义。

一、关于该司法解释的基本含意：
该司法解释的全部三个条文内容如下：
为了正确审理事业单位与其工作人员之间的人事争议案件，根据《中华人民共和国劳动法》的规定，现对有关问题规定如下：
第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。
第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。 该司法解释的前序与第一条，解决了三个基本法律问题，首先是确定了人事争议案件的基本主体，即事业单位、事业单位的工作人员。其次，处理争议适用《劳动法》而不是行政法规或部门规章。第三，界定了人事争议案件的争议范围，即因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。
该司法解释的第二条，设立了人事争议仲裁后可到人民法院起诉的司法救济制度。
该司法解释的第三条，划定了人事争议案件的人民法院受理范围。

二、该司法解释涉及的法律问题
该司法解释短小精悍，仅仅只有三条，但完全解决当前正进行的人事制度改革所面临的法律适用的基本问题以及使人民法院审理人事争议案件有了依据，但仔细思索也带了一些法律问题。
1、对于适用《劳动法》。事业单位的工作人员本身就是劳动者，虽然在工作岗位、身份属事业单位，但若不适用《劳动法》，实质上就将这部分群体在法律上剥离出劳动者的行列，结果势必成为“特殊群体”。既然承认事业单位的工作人员是劳动者，适用《劳动法》，这就意味着，事业单位的工作人员与单位发生的争议仍属劳动争议范畴，双方之间发生的争议就是劳动争议，虽然这类争议与企业同企业职工之间的劳动争议确有些特殊之处，但这些带有个性的特殊点，并不是“劳动”与“人事”之间的差别而形成，也并不是因事业单位及其工作人员而产生，而是由我国机构体制与人事部门政策文件所致，这如同一个民营事业单位（注：指民营与原国营事业单位经营一致的机构组织，或事业单位整体出售给投资者的机构，如研究所、学校、报社、律师事务所、会计师事务所有限责任公司等等），其与员工发生人事劳动类争议，无法再享有原来的政策文件，它就只能适用《劳动法》的道理一样，因此，既然是改革，简单明了的理顺关系，力争将各条块上的人员以及种类具有特色的争议纳入法治的轨道，强化法律解决争议，加快政府与职能部门的职能改革，淡化行政政策处理功能。在法院受理事由上就是“劳动争议”一类，而不应再有“人事争议”一类。
2、自《劳动法》颁布实施整整9年以来，国家为能较好的维护劳动者的合法权益，在处理劳动争议的程序上设立了一个行之有效的司法救济措施，即现行劳动争议发生后，首先到设立在各级劳动行政管理部门的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的，可以依照《民事诉讼法》的规定到人民法院起诉。对于人事争议，既然适用《劳动法》，也就顺理成章的适用此司法救济措施，这样也就解决人事仲裁制度的无司法救济措施的缺陷。
需要指出的，实行劳动争议司法救济制度的作法，实践证明利大于弊，但也随之带来两个突出问题。其一、《劳动法》所设立的劳动仲裁制度，不在我国《仲裁法》制度之列，也就是说，我国在《仲裁法》，在仲裁法律制度方面没有做到统一司法。其二、在法院劳动争议案件审判实践中，由于劳动争议仲裁审理中必然涉及行政部门规章及文件政策，而人民法院审理诉讼案件，则适用法律与行政法规，因此仲裁与审判存在着突出的差别，因此不少基层法院在审理劳动争议案件时，完全不理会原仲裁裁决，而完全重新审理、质证、证据采信与认定，导致审理结果与仲裁裁决的结果截然不同的情形，这对劳动争议案件的双方当事人都存在着不公平。而今人事争议处理也必然伴随这两方面问题，改革应当有所前进，大胆创新，也应在继承、沿用中做到扬弃。
3、该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定，我们完全有理由认为是，最高人民法院划定的人民法院受理人事争议案件的受理范围。而在司法解释第二条中规定“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。” 该司法解释第二条中规定，人民法院对人事争议案件的受理，不是应法定受理，而由因受理，即因人事仲裁裁决后当事人启动民事诉讼程序而受理。这样，人民法院受理人事争议案件的范围受到人事仲裁受理的限制。
然而，该司法解释并未明确规定人民法院受理与审理人事争议仲裁应当适用的法律，现依据《劳动法》以及人民法院受理与审理劳动争议案件的现行做法，可能推论应当适用《民事诉讼法》，这应当不会有错。重要的是，该司法解释并未直接、明确的规定人事争议案件的当事人是否能直接启动民事诉讼程序，假定依照劳动争议案件的现行做法，当事人无权直接启动诉讼程序，而首先需要启动人事仲裁程序，该司法解释划定的人民法院受案范围就没有太大现实意义。
对于事业单位、事业单位的工作人员，人事争议案件的代理人，该司法解释第三条做出的人事争议范围，才是具有具体的、现实意义的，应当高度注意。

三、有关思考与具体做法
1、最高人民法院应当用司法文件的方式，针对人民法院受理与审理人事争议案件的法律适用作出明确规定，对人事争议当事人能否直接提起诉讼作出明确规定。
2、该司法解释现以施行，对于人事行政机关应当修改原下达到的人事制度改革具体文件规定。人事行政管理机关、事业单位都应及时修改原有《聘用合同书》条款。对于事业单位的工作人员应当要求所在单位修改或者补充《聘用合同书》仲裁以及法律适用条款。对于尚未全面开展改革工作的事业单位、尚未签订《聘用合同书》事业单位，应当立即修改原人事部门下发的《聘用合同书》范本条款。
3、对于事业单位法律顾问的律师与律师事务所，应当主动向受聘单位提出修改《聘用合同书》条款的法律建议意见书。律师事务所与律师应当在该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定上下功夫，使争议事项范围尽可能的纳入《聘用合同书》条款之中，使今后争议落在受案范围之中，以便在今后的争议中更好的为人事争议当事人提供法律服务，切实维护好当事人的合法权益。