利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。


山东省人大常委会


山东省实施《中华人民共和国标准化法》办法

　　1995年12月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 1995年12月14日山东省人民代表大会常务委员会公告公布施行 根据1997年10月15日山东省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修订〈山东省农业机械管理条例〉等十一件地方性法规的决定》第一次修正 根据2004年5月27日山东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议关于修改《山东省实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》等五件地方性法规的决定第二次修正

第一章　　总　　则

　　第一条 为了加强标准化工作的管理，促进技术进步，改进产品质量，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序，保护国家和人民的利益，根据《中华人民共和国标准化法》及国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条 凡在本省境内从事标准的制定、实施、监督活动的单位和个人，必须遵守本办法。
　　第三条 标准化工作应当遵循统一管理、分工负责的原则，完善标准体系和确保标准的有效实施，鼓励采用国际标准和国外先进标准。
　　第四条 县级以上人民政府技术监督部门是标准化工作的行政主管部门，统一管理本行政区域内的标准化工作，依照法律、法规规定的职权制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督；有关行政主管部门根据技术监督部门的要求，分工管理本部门、本行业的标准化工作。
　　第五条 各级人民政府应当加强对标准化工作的领导，将标准化工作纳入国民经济和社会发展计划。

第二章　　标准的制定

　　第六条 制定标准应当符合法律、法规的规定，有利于保障人民生命财产的安全，保护消费者的权益，有利于合理利用国家资源和保护环境，有利于产品的通用互换和对外经济技术合作。
　　第七条 对下列各项中没有国家标准和行业标准而又需要在全省范围内统一技术标准要求的，应当制定山东省地方标准：
　　（一）工业产品的质量、安全、卫生要求和工业产品的设计、生产、检验、包装、储运、使用等过程中的安全、卫生要求；
　　（二）信息、能源、资源、交通运输、环境保护的安全卫生和技术要求；
　　（三）建设工程的质量、安全、卫生要求；
　　（四）生产、经营活动中的生产技术、管理技术、服务质量要求；
　　（五）农业（含林业、牧业、渔业，下同）产品的品种、规格、质量及生产技术、管理技术要求；
　　（六）法律、法规规定应当制定地方标准的其他技术要求。
　　第八条 地方标准由省技术监督部门组织制定、并负责统一审批、编号和发布。法律、法规对地方标准的制定，发布另有规定的，依照法律、法规的规定执行。
　　省技术监督部门组织制定地方标准，可以委托有关行业行政主管部门提出项目，草拟标准。
　　第九条 地方标准分为强制性标准和推荐性标准。
　　下列标准属于强制性标准：
　　（一）工业产品及工业产品设计、生产、检验、包装、储运和使用中的安全、卫生标准；
　　（二）环境保护的污染物排放和环境质量标准；
　　（三）建设工程的质量、安全、卫生标准；
　　（四）食品、药品、化肥、农药、兽药等与人民群众生命财产安全密切相关的重要工业产品标准；
　　（五）农业种子、种苗、种畜、种禽标准；
　　（六）法律、法规规定的其它应当强制执行的地方标准。
　　强制性标准以外的标准是推荐性标准。
　　第十条 地方标准应当报国务院标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。在公布国家标准、行业标准之后，该项地方标准即行废止。
　　第十一条 产品没有国家标准、行业标准或者地方标准的，其生产企业应当制定本企业的产品标准，作为组织生产和经销活动的依据，企业的产品标准应当报技术监督部门和有关行政主管部门备案。技术监督部门收到备案材料后应当严格审查，并于10日内决定是否予以备案。企业产品标准违反法律、法规和强制性标准，或者质量指标、检验方法不合理的，应当责令企业停止实施，并限期改正后再予备案。
　　已有国家标准、行业标准或地方标准的，鼓励企业根据市场需要，制定严于国家标准、行业标准或者地方标准的企业标准，在企业内部适用。
　　第十二条 地方标准和企业标准的制定者，应当根据科学技术发展和市场需要对标准进行复审，复审周期不得超过三年。

第三章　　标准的实施

　　第十三条 强制性标准必须严格执行，凡不符合强制性标准要求的产品，禁止生产、销售和进口。
　　第十四条 企业应当按照产品所执行的标准组织生产、检验。
　　企业生产的产品，应当在产品标签或者其说明书、包装物上标注所执行标准的编号。
　　第十五条 出口产品的技术要求由合同双方约定。
　　出口产品在国内销售，必须符合法律、法规规定和强制性标准的要求。
　　第十六条 产品标签、使用说明等标识的内容，必须符合法律、法规规定和强制性标准的要求。
　　第十七条 企业研制新产品、改进产品、进行技术改造、引进技术和设备，应当自行审查或者报请标准化工作的行政主管部门进行审查，保证符合标准化要求。
　　第十八条 企业生产国家强制管理的安全认证产品的，其产品质量必须达到国家规定的认证标准要求，并取得国家安全认证证书。
　　第十九条 销售者不得销售下列产品：
　　（一）不符合强制性标准的；
　　（二）未注明标准编号或者技术质量指标的；
　　（三）标签、使用说明书等标识不符合规定的；
　　（四）实际质量指标与标明执行的标准或者质量指标不一致的；
　　（五）不符合安全认证标准，未取得国家安全认证证书的。
　　第二十条 在公共场所设置的公共信息图形符号必须符合强制性标准的要求。

第四章　　监督管理

　　第二十一条 县级以上人民政府技术监督部门对企业产品所执行的标准实行登记管理制度。企业应当将产品所执行的标准报当地技术监督部门登记。
　　第二十二条 技术监督部门对消费者普遍反映涉及人体健康和人身财产安全及有其他突出问题的商品，应当及时进行标准化审查。审查的商品目录由省技术监督部门会同有关部门商定公布。
　　第二十三条 县级以上人民政府技术监督部门应当会同有关行政主管部门制定产品采用国际标准和国外先进标准计划，并组织企业实施。经省技术监督部门考核，产品达到采用国际标准和国外先进标准要求的，发给采用国际标准证书，准予使用“采用国际标准产品”标志。
　　第二十四条 县级以上人民政府技术监督部门实施监督检查，可以采取以下措施：
　　（一）进入有关制定、实施标准活动的场所进行检查；
　　（二）查阅有关制定、实施标准的文件、资料；
　　（三）复制有关违反法律、法规和强制性标准要求的文件、资料；
　　（四）封存、扣押违法标识、包装物和不符合强制性标准的产品；
　　（五）对情节轻微的违法行为施行现场处罚。
　　技术监督部门和检查人员对被检查者正当的技术秘密和商业秘密应当保密。
　　第二十五条 技术监督部门工作人员实施标准化监督检查，必须向被检查者出示省级以上人民政府技术监督部门制发的执法证件。不出示证件的，被检查者有权拒绝。

第五章　　罚　　则

　　第二十六条 法律、法规对生产、销售、进口不符合强制性标准产品的违法行为的处罚已有规定的，依照法律、法规的规定执行。
　　第二十七条 有下列行为之一的，由县级以上技术监督部门或者有关行政部门在各自的职权范围内责令限期改正，并可通报批评或者给予责任者行政处分：
　　（一）在科研、设计、生产中不执行强制性标准的；
　　（二）企业未按规定制定标准作为组织生产依据的；
　　（三）企业制定的产品标准未按规定报技术监督部门备案的；
　　（四）企业的产品未按规定附有标识或者与其标识不符的；
　　（五）企业研制新产品、改进产品、进行技术改造，不符合标准化要求的。
　　第二十八条 生产、销售的产品，其标签、使用说明等标识不符合强制性标准规定的，由县级以上技术监督部门责令停止生产、销售，限期改正，并根据情节可处该产品货值百分之十五至百分之二十的罚款，可处直接责任者五千元以下罚款。
　　第二十九条 技术监督部门和有关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、敲诈勒索以及收受贿赂的，由有关行政机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　技术监督部门和有关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依照法律规定予以赔偿。
　　第三十条 罚没财物必须使用财政部门统一印制的罚没款收据。罚没款和没收财物变价款应当全部缴同级财政。

第六章　　附　　则

　　第三十一条 本办法自公布之日起施行。