如何加大监外执行监督力度的几点思考
李文海
监外执行检察监督是人民检察院依法对管制、及缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利等监外执行活动的合法性进行监督。监督的意义在于避免和减少又犯罪行为的发生，维护社会治安秩序的稳定，确保监外刑罚执行的实效。监外执行的罪犯身份复杂，大多人身自由不受限制，因此监外执行带有较强的社会性，对其监督就比较复杂。本人长期在基层检察院监所部门工作，通过对开展监外执行专项治理活动所积累的经验，并在查阅相关材料的基础上，就基层检察院如何加大监外执行力度谈一点自己的想法，以便于指导和促进工作发展。
一、 当前监所检察工作中对监外执行五种情形监督不力
（一）对监外执行人员的底数不清楚。除了从本院起诉部门能了解部分情况外，法院怎么判监所部门无从知道，法律规定缺乏必要的监督惩处措施，而且比较原则，没有必要的强制手段。
（二）对监外执行人员的改造情况不了解，底数不明，心中无数。由于监督机制不健全，在很大程度上制约了监所检察工作的正常开展。监所检察部门对各诉讼阶段法律文书的持有数低，如：拘留证、逮捕证、换押证、不批准逮捕证、释放（变更强制措施）通知书、延长羁押期限和法院的判决书等，由于法律或解释没有明确的规定，所以这些法律文书监所部门均没有，要想监督，只能到监管部门或办案单位查找文书并从中发现是否违法。如果有关部门高兴就配合监所部门，不高兴或不负责任提供有关情况，这还真拿他没有办法，所以就无法知道监外执行人员的改造表现如何，从而给该项工作带来很大的难度。
（三）检察机关监督检察职能没有充分发挥。监外执行检察是监外罪犯再犯罪控制的最后一道防线。但监所检察部门一直高度重视对监管场所内的执行监督，忽视甚至无视监外执行监督。在监外执行检察中，往往处理不好敢于监督与善于监督的关系。
1、对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为，不敢或不愿检察纠正；
2、检察机关发现违法违规情况，只能向有关部门提出纠正意见或发出纠正违法通知书，而检察建议和纠正违法通知书是否被采纳往往取决于被纠正单位的认识态度,如果检察建议和纠正违法通知书不被采纳，由于法律没有赋予检察机关采取强制措施的权力，只能提请有关部门解决,使得监督流于形式,影响监督权威；
3、监督方法不科学，要么浮在面上，发现不了问题，要么一沉到底，对公安机关的工作大包大揽，事倍功半；根据刑诉法及有关规定，对监外执行罪犯的思想、改造表现等具体的监督考察工作，应由执行机关即当地派出所来做。检察机关的职责是依法对执行机关执行判决、裁定的情况进行检察监督，而当前有的派出所单纯认为监外执行罪犯的管理由检察机关的监所检察部门直接负责。检察机关规定的有些考察方式实际上造成了部门职责交叉，加之监所检察部门人力有限，监管工作点多线长面广，使直接考察监外执行罪犯显得力不从心。
4、客观上存在一些不利于检察监督的因素。例如，《刑诉法》规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但却没有规定决定机关和人民法院必须在作出决定或裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，有的在半年以后才送达甚至根本不送达，造成了检察监督的严重滞后。
（四）立法存在缺陷，未制定统一的管理监督机制。目前对监外执行的相关立法存在缺陷，执行主体不明确。如宣告缓刑的，刑法第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”而刑诉法第二百一十七条规定：“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”到底由谁组织实施监督考察说法不一、责任不清，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。
二、完善监外执行监督的几点思路
（一）利用专项行动，夯好数据、材料基础
近年来，高检院在全国范围内深入开展了几次核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动。检察机关应充分利用本次专项行动确立检察机关的监督地位，准确掌握好监外罪犯的数据、材料，为以后进一步实施监督夯好基础。
1、争取领导重视，加强协调落实
检察机关应在专项行动当中，争取政法委的重视，由政法委及时召集相关职能部门召开动员会议，提高思想，统一认识。成立由委政法委书记、综治办主任组长的专项行动领导小组，下设办公室，制定工作方案，明确指导思想、目标任务、步骤方法和工作要求，并从人员、经费、装备上为专项行动的开展给予充分保障；并由委政法委的领导和综治办的牵头下，通过召开联席会议、现场协商、函来函往、编发简报等方式积极主动加强与政法各部门的沟通联系。
2、利用文件优势，准确掌握数据材料
利用专项行动领导小组办公室设在检察院的优势，指挥专项办工作人员以“分组包所”形式，分成工作小组分别到辖区内的派出所进行督导检查：督促社区民警将在册、脱管、漏管的监外罪犯召回在《监外执行罪犯核查登记表》上签名，并进行有效监管；及时将收到的监外罪犯资料转交辖区派出所建档列管；对脱管、漏管监外罪犯较多的派出所进行多次检查、重点督查；对检查中发现的问题及时提出整改意见，并报其上级主管部门抓好落实。并将由派出所复制回来的数据、材料存在检察院，为以后更好地实施监督打好基础。
（二）科技强检，建立数据库监控网络。
在以后的工作中，应在监外罪犯出来，公安机关建立档案时，检察机关复印相关材料并让监外罪犯填写《监外执行罪犯核查登记表》；罪犯到期时亦在上表中签名。鉴于监外执行工作点多、线长、面广、不易管理等特点，要靠科技提高检察工作效率，建立健全监控网络，运用包括管理软件在内的高科技手段，建立监外执行、考验期罪犯检察数据库，将监外罪犯的基本情况、犯罪事实、监管情况及个人表现等信息，均输入微机，掌握监外罪犯的底数，并做到适时更新，实现从源头到执行结束的全程同步监督。
（三）注重监督方法，树立监督权威
1、应当改变检察机关提出检察建议和纠正意见的效力状态。需要在相关刑事法律法规中规定检察机关在通过法定程序，以法定手段对违反诉讼程序的行为提出纠正意见后，被监督的刑罚执行机关必须做出法律规定的反应，即制止违法行为或追究违法者的相应责任，然后将纠正违法行为的情况报告检察机关，由检察机关做出进一步的审查。另外，规定如果发生刑罚执行机关对检察机关提出的纠正意见不作为的情况，检察机关可以直接追究该刑罚执行机关的责任。只有在规定检察机关监督具有权威的情况下，检察人员才能利用这把利剑敢于监督、善于监督。
2、应当将刑罚执行检察监督由事后监督变为全程监督。现在检察监督属于事后监督，常常难以堵塞刑罚执行中发生的许多问题，因此可以考虑建立检察机关的随时介入制度和检察机关与罪犯的随时约谈制度。所谓随时介入制度是指对于与刑罚执行有关的活动，检察机关可以随时介入并要求刑罚执行机关提供相关资料接受检察，执行机关有义务提供资料并接受检察，这种随时介入制度包括对监外执行的呈报和审理工作。同时检察机关要将其与刑罚执行的定期检查结合，并报上级检察机关备案。而所谓监察机关与罪犯的随时约谈制度是指检察人员有权随时约谈在押罪犯，了解刑罚执行机关在监管活动中是否存在违法犯罪问题，在押罪犯也可以约见检察人员反映情况。这项制度有着赋予服刑罪犯“告诉”的权利的效果，它实际上是在监督过程中对服刑的罪犯的力量的运用。通过建立这两项制度，不但可以拓宽检察机关发现违法犯罪的渠道，制约刑罚执行机关滥用刑罚执行权，而且罪犯的合法权利也能获得更好的保护。应当扩大监所检察部门在职务犯罪案件中的侦查管辖权。应严肃查处监外执行呈报、审理和执行当中的职务犯罪案件，将检察机关追究犯罪的职能和监所检察监督的职能结合起来是提高法律监督权威性，以达到净化执法环境的目的。
3、正确定位刑罚执行检察监督工作，重点加强对考察机关工作的监督。检察机关不是监外执行的考察主体，也不是监外执行的帮教组织，作为执行监督机关，要对考察机关的工作进行监督、督促和检查；明确目前的考察监管机关是公安机关。一是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，督促执行机关更好地落实监管措施。要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责。对监督管理活动中的违法行为，及时向执行机关提出纠正意见；对监外执行考察不力的单位或者工作中的漏洞，也要发出相应的检察建议；二是监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要着重查办牵涉其中的职务犯罪案件；五是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪进行打击，及时审查批捕，依法提起公诉。
（四）、积极探索和建立“社区矫正”平台。
当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教，大大的背离了刑法执行的宗旨。鉴于此种情况，应积极探索和建立“社区矫正”教育平台，采取有效措施，做好监外执行罪犯的监管工作。