也谈社区警务的一些工作方法

深圳市公安局景田派出所副所长 李笑杰


社区警务在现阶段是一项深入民心的警务勤务方式，也是现代警务的趋势及主流。但社区工作也是一项非常繁杂的工作，很多社区民警感到工作起来难以下手，或者工作起来缺乏方式方法，值此机会，我想给大家谈谈社区警务的一些工作方法，以供大家参考。
一、社区警务的一些常识
首先，我们要明确社区警务的中心工作。在此我认为有必要说一说社区及社区警务的一些常识。社区是一个社会学的概念，通常解释为“指在一定地理区域上活动的具有同质性的社会群体”。其含义是指以地区为范围，人们在地缘的基础上结成的相互合作的群体，用以区别在血缘的基础上结成的相互合作的群体。要保持这一特殊群体的相对稳定性，社区安全防范工作是维持这一群体存在和稳定的重要工作。由此延伸出社区警务的概念，我本人的理解，社区警务是指：警方与社区能动地互相作用，共同发现和解决社区所关注的治安问题，是警方工作将原有的反映型、被动型变为超前的预防型、主动型的思想模式和方法体系。其实质就是要求警察立足于社区，积极开展各项宣传工作，动员和组织社区群众，实行警民合作，不断增强社区民众参与社区各项治安管理、预防违法犯罪的意识。这种理论认为抑制犯罪的关键在社区，有效的抑制犯罪必须依靠社区，警察工作的主要内容是为社区服务，发现和了解社区的犯罪和社会问题，鼓励公众参加预防犯罪工作。主张以公众为打击犯罪的主体，以社会为根治犯罪的主战场，以宣传、教育公众为警务工作的中心。社区警务是存在于警方和社区之间的一种互相作用的过程，通过警察工作与社区治安自治工作的有机结合，进一步密切警民关系，控制和减少社区犯罪，搞好社区的安全防范。在我国公安机关的派出所和民警自然成为社区安全防范的主导力量，是具体社区警务的实施者。由此我们可以知道社区警务的中心工作就是搞好安全防范，则安全防范是我们的主业。
二、社区警务与“博弈”理论的关系
很多社区民警虽然知道安全防范在社区工作的重要性，但是怎么去开展缺乏方法，致使社区防范措施不到位，可防性案件不断发生。社区防范其实与霍金的“博弈”理论非常相似，我们可以用这个理论来解释社区的防范工作。根据社区警务的工作性质，我们社区工作的“博弈”对手是“潜在之敌”，则是那些欲入侵我们所管理社区的一切违法犯罪分子，所以说，我们与违法犯罪分子进行的是一场没有硝烟的战争；我们就如同与犯罪分子下一盘棋，这就是“博弈”。我们社区中各种群防群治力量及各种先进的物防、技防措施是我们的“棋子”，如果我们充分的调动、整合了社区的各种群防群治力量，部署、落实了各种物防、技防设施，那我们就不会缺“车”少“马”，我们就能充分掌握了我们的社区资源。而违法犯罪分子的“棋子”则是他们的各种作案手段、工具、选择作案的时间等等一切因素。之后双方角力，进行较量，而且是无时不刻都存在的较量。有充足的资源给我们，如果我们不会运用或运用不当，也就是说“下棋”的方法不对，出现防范漏洞，那违法犯罪分子就抓住我们的漏洞而轻易的将我们击败，那就是说我们的社区发生了可防性的案件，我们败给了对手。我们的失败是小事，但因我们的失误，却造成了严重的后果：社区群众蒙受了财产的损失，或受到了人身的伤害。我们作为一个“棋手”，必然要受倒查责任追究。我们如果连续发案，就证明我们是一个非常失败的“棋手”。但如果我们“棋高一着”，方法得当，料敌先机，那我们的社区就形成了张网以待之势，一旦有敌来犯，必敌来即擒；甚至违法犯罪分子看到我们摆下难以破解的“棋局”，感到无法下手，对我们绕道行走，在“博弈”中我们就赢了。
三、防范与入侵的“博弈”较量
因此，在社区“博弈”中涉及了上述一系列的方式方法的问题，也就是我们在治安控防中所做的一切工作及如何有效的进行防范的问题。首先，我们必须充分利用社区的各种资源，做到各种资源能为我所用。各种资源总的来说就是我们社区中人防、物防、技防所有物质及技术的总和。现在我先谈谈资源的整合。一个成功的社区民警应该是善于整合各种社区资源，甚至是善于挖掘各种社区资源的人，从而使之形成合力。有的社区民警说我也在做这项工作呀，但是从纵深的角度来看，这些社区民警是做表面的功夫而已，如其组建的社区义务巡逻队根本没有发挥作用，只是用来应付上级检查；他的门前治安三包只有形式，没有内容，形同虚设；他的治安耳目一年到头一条有价值的线索都没有提供过，只是人有我也有而已；小区存在的防范漏洞入眼后麻木不仁，人防、物防、技防措施不到位，根本不去想办法解决，只是发发整改通知书，至于物业单位落不落实漠不关心，致使社区形成发案居高不下、防不胜防的局面，犯罪分子来到他管理的社区如入无人之境，他也深得犯罪分子的“喜爱”，因而对他的社区频频光顾。此类民警在社区中不在少数。但也奇怪，考核时，这些民警所整理的资料洋洋大观，形式合格而且规范，还能受到表扬，所得分数也很高。可以说这些现象在我们社区工作中形成了一个怪圈，很值得我们基层领导认真并审慎的进行检讨。问题的焦点是我们太在乎形式，对实质的社区工作虽然也想重视，但实际工作中缺乏相应的调研，因而形式脱离了实际工作。说到这里，我想谈谈西方警察的科学研究工作。西方警察部门一般不擅长作理论推导（而往往理论推导则是我国警察部门采取的主要方法），而是采取通过调查证明的方法，确认一个论点的成立，形成对实际工作的指导。这种方法比较机械，但是很科学。其理论源于实践，治学态度严谨，同时也比较务实。如果我们适当使用他人的科学方法，可能对实质的社区工作有所帮助。话说回来，有的社区民警确实有高度的责任心，想尽办法利用并挖掘社区的各种资源，为其所用，所以在社区控防与违法犯罪分子的“博弈”战中占尽了先机，能够水来土掩，兵来将挡，轻而易举的击退来犯之敌，甚至违法犯罪分子来到社区，见到其严整的社区防范阵容后“弃局而逃”。
“手中有兵，粮草充足”，是社区防范工作的重要前提。缺少上述的条件，社区民警要做好社区防范工作，要与违法犯罪分子“博弈”过招，那是纸上谈兵。这就有社区防范资源“行兵布阵”的方法问题，很多民警最缺乏的就是这个方法。我见到不少这样的民警，他也经常到物业公司检查工作，周围走一圈以后，一个问题都发现不了，临走时说“你们给我搞掂”，之后扬长而去。说话轻松之极，他不会知道“搞掂”二字之中包含着多少内容，也不知在这两个字里他要负担多大的责任。在我们派出所每次召开的社区工作会议中，我说得最多的也是工作的方法问题，我最不喜欢听的话是“要发案我也没有办法”。如果你作为一个社区民警，作为社区防范的第一责任人都“没有办法”了，那谁才有办法？办法不是天生就有，办法是由我们“放下包袱，开动机器”想出来的。
由此我想说说逆位思考的问题，说得不好听也叫“贼位思考”。话虽不好听，但我认为非常实用。也就是说，我们社区民警要带着问题去检查物业小区，与物业小区共同探讨防范的措施。我们假定自己是欲入侵小区之“贼”，由此而找寻小区控防的薄弱环节，之后确定作案的方法及选择作案的时间及时机，从薄弱环节侵入小区，将之摆出来让小区进行防范。这样假设后我们由此不难发现小区的控防问题，有针对性的堵塞漏洞，同时还可以大大促进物业小区的控防能力。为了不断提高物业小区的防范水平，作为一个社区民警自然也要相应提高自己发现问题的能力。这些能力从何而来？那就需要社区民警每天分析派出所和分局乃至全市的主发警情，从中归纳犯罪分子的规律性作案手段、方法及作案时间，以警情通报的形式，知会各物业小区，有针对性的加强防范工作，同时发宣传单张让社区群众做好自我防范措施。每月的物业小区控防工作会议就应由这些内容组成。我们有治安耳目广辟情报信息来源，敌动我知，未动先知，料敌先机；同时社区严密布防，构筑“点、线、面”全方位、立体化、全民化的防范网络，一旦有违法犯罪分子进入控防网络之中，必被群众无数双雪亮的眼睛紧紧盯住。只要我们的措施得力，方法得当，我们一定能在社区控防的“博弈”战中取胜。
四、社区警务与社区秩序的关系
构筑运作良好的点、线、面防范网络，其目的，从理论的角度来讲，那就是通过构筑严密的治安防范网络来实现良好的社区治安运作秩序。违法犯罪的产生与社区社会秩序之间有着密切的内在联系，社区环境的混乱和社区的无序状态是诱发、纵容、扩大违法犯罪的重要原因。比如一个社区民警在你管理的社区中不能向小偷小摸的轻微违法分子发出明确的信息：这里不适合你。那么扒手、盗窃犯、诈骗犯、抢劫犯由此得到的信息可能就是：这里我有机会！这些人就会蜂涌而至。
因此我们可以知道社区秩序混乱是滋生违法犯罪及诱发违法犯罪的土壤和条件，打击犯罪是“治标”，社区民警维护一方秩序才是根治这方土壤的“治本”之策。好比人类与水患的斗争一样，水患形成以后，面临决堤危险时的“抢险补漏”固然重要，但关键还是在于平时对堤坝的保养和守护；抢险的胜利固然可喜可贺，但这种成功并不能消除基础养护工作上存在的问题和隐患，不能杜绝或减少今后发生类似问题的危险性。又比如，我们在处理“灭火”与“防火”的关系上一般都做得很好，很少会因为自己有能力扑灭大火而沾沾自喜；相反，一旦发生火灾人们都能恰当地把注意力放在查找事故的原因上。然而，在对待社会治安问题上，人们往往忽略了“治本”方面的工作。在面临罪案高发的困扰时，人们容易把注意力放在浅层面上，热衷于打、打、打，似乎“发案＋破案＝解决问题”。破案成功带来的喜悦常常淡化了人们对深层次问题的思考，忽视了对社会秩序的治理。
另一方面，有些社区民警错误地认为，违法犯罪问题才是属于自己管辖的范围，对一些影响社区秩序，影响居民生活质量的其他社会问题漠不关心。殊不知，一些在社区存在的其他社会问题却是违法犯罪的主要诱因，同时也是影响社区群众安全感的主要问题。如社区群众在街道上因为恐惧和厌恶而不得不给乞丐硬币时，他们失去的不仅仅是金钱，而是失去了一份安全感，增加了一份恐惧感。又如你作为一个思想传统的社区居民，在路边行走不时被招嫖女骚扰，你将非常厌恶你的居住环境。所以说社区中存在的墙上的涂鸦、地上的垃圾、街头的乞丐、路边的招嫖女等等问题，都是导致社区秩序混乱的问题，同时也是诱发罪案、影响社区居民生活质量及安全感的问题。善于做社区工作的民警绝对不会对这些问题坐视不理，他会倡导其他政府部门与公安机关联合行动，扫除社区的丑恶现象，所以说他的社区秩序必然动作良好，群众的安全感和满意度大增加。而差的社区无一例外的是社区民警对上述的问题麻木不仁，因而导致其管理的社区秩序一片混乱，群众在社区生活没有安全感，并且对社区民警的工作极为不满。这些问题务必要引起我们社区民警乃至上级领导的高度重视。

附注：作者邮箱：jtxiao@hotmail.com,有不同观点的读者欢迎来函指正。




上海市人民政府办公厅


上海市人民政府办公厅转发市发展改革委等六部门关于本市贯彻国务院办公厅通知精神加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展实施意见的通知

沪府办发〔2010〕21号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　市发展改革委、市经济信息化委、市财政局、市金融办、市国税局、市地税局《关于本市贯彻国务院办公厅通知精神加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请按照执行。

上海市人民政府办公厅

二○一○年五月二十六日

关于本市贯彻国务院办公厅通知精神加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的实施意见

　　为贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发〔2010〕25号），加快推行合同能源管理，促进节能服务产业发展，现提出以下实施意见：

　　一、加快培育节能服务产业市场

　　（一）加大能源审计力度。本市相关行政管理部门要组织开展对重点用能单位、公共机构和大型公共建筑进行能源审计。对无正当理由未完成节能目标或能源利用效率明显低于本市同行业（同类建筑）平均水平的，相关行政管理部门应依法实施强制能源审计，责令其限期整改，并向社会公布。

　　（二）率先推进公共机构的节能改造。本市国家机关，全部或部分使用财政性资金的教育、卫生、文化、体育、科研等事业单位和团体组织，在实施节能改造时，原则上应采用合同能源管理方式进行。本市各级机关要率先通过合同能源管理方式，提高能源利用效率。

　　（三）搞好大型公共建筑的节能改造。本市大型公共建筑的所有者、物业管理者或长期租用者应按照国家和本市的有关规定，加大既有建筑节能改造力度。在实施节能改造时，要优先采用合同能源管理方式进行。

　　（四）强化重点用能单位的节能改造。本市重点用能单位应重视提高能源利用效率，按照国家及本市的有关规定抓好节能降耗。在实施节能改造时，要积极采用合同能源管理方式进行。对节能工作取得成绩的集体、个人应给予奖励。

　　（五）推动节能服务机构做大做强。本市鼓励具有一定规模和实力的节能服务机构做大做强。鼓励大型能源企业、能源设备制造企业、大型重点用能单位组建专业化的节能服务机构，为用能单位提供节能服务。

　　二、加强节能服务管理体系建设

　　（六）加强对节能服务机构的指导和管理。本市对从事合同能源管理的节能服务机构实行备案管理。申请本市政府性资金扶持的合同能源管理项目，须由经备案的符合一定条件的节能服务机构承担。节能服务机构备案管理办法另行制定。

　　政府相关行政管理部门应加强监督指导，对节能服务机构逐步实行分类评级、动态管理、社会公示。节能服务行业协会要加强行业自律，制订相关行业服务标准，积极为节能服务机构提供业务指导，促进行业健康发展。

　　（七）建立第三方节能量审核制度。对节能量审核机构实行备案管理。申请本市政府性资金扶持的合同能源管理和节能技改项目，其节能量须通过经备案的符合一定条件的节能量审核机构审核。节能量审核机构备案管理办法另行制定。

　　政府相关行政管理部门应加强对节能量审核机构的监督管理，实行动态管理、社会公示。

　　（八）建立节能项目信息发布制度。本市公共机构开展的合同能源管理项目以及政府出资开展的能源审计、节能诊断和节能改造项目，应通过有关平台及时向社会公开发布节能项目信息，通过招标等竞争性方式，选择节能服务机构。节能项目结束后，相关扶持资金使用情况等信息应按照规定向社会公开。

　　政府相关行政管理部门应加强节能信息等服务平台建设，营造更加公开、公平、公正的节能服务市场环境。

　　三、改善节能服务机构融资环境

　　（九）建立商业银行信贷支持机制。引导和推动商业银行为节能服务机构提供融资服务。银行对符合资质要求、信誉良好的节能服务机构简化信贷申请和审核手续，创新信贷产品和工具，拓展可抵押品范围，给予信贷扶持。

　　探索建立保险公司合同能源管理项目履约保证保险项下融资担保机制，引入创业基金、融资租赁等其他融资渠道。

　　（十）建立政策性融资担保机制。本市节能服务机构申请贷款信用担保，其担保条件、担保程序、担保额度、年保费率等，按照市政府办公厅转发市财政局《关于小企业贷款信用担保管理的若干规定》（沪府办发〔1999〕45号）执行。

　　市、区县两级政策性担保机构要结合节能服务产业的特点，创新运用项目未来收益权质押、互保联保、个人资产抵押等反担保措施，积极为节能服务机构提供信用担保，贷款信用担保期限可延长至三年。

　　鼓励各区县政府出台配套扶持政策，加大担保支持力度。鼓励本市商业性融资担保机构积极参与节能服务机构的融资担保工作。

　　（十一）建立管理机构与金融机构合作机制。本市合同能源管理相关机构根据银行和担保机构的需要，为其出具合同能源管理项目技术风险评价报告。

　　四、加大财税政策扶持力度

　　（十二）增加对能源审计、节能诊断等前期资金投入。由市政府相关行政管理部门组织的对重点用能单位、公共机构、大型公共建筑等开展的能源审计和节能诊断，其经费由市节能减排专项资金安排。

　　对本市有关机构按照规定要求承担节能信息发布、节能服务机构和节能量审核机构备案管理、节能评估机构库建设、受相关行政管理部门委托开展节能量审核以及合同能源管理相关事务，政府通过购买服务方式给予相应支持，有关费用由市节能减排专项资金予以安排。

　　（十三）加大对合同能源管理项目的资金支持力度。对在本市地域内开展的、合同金额高于15万元且实施后年节能量超过50吨标准煤的合同能源管理项目，按照年节能量给予一定的财政资金奖励或者按照年节能率给予项目投资额一定比例的财政资金奖励。年节能率是指改造后年节能量占本单位或该幢建筑改造前年耗能比重。

　　按年节能量计算的，给予每吨标准煤500元的奖励；按照年节能率计算的，给予不超过项目投资额30%的奖励。其中，年节能率在15%－25%的项目，给予不超过项目投资额20%的奖励；年节能率在25%以上的项目，给予不超过项目投资额30%的奖励。

　　对符合享受财政资金奖励条件的合同能源管理项目，再对其前期诊断费用给予一次性补助。其中，合同金额高于200万元且年节能量超过500吨标准煤的合同能源管理项目，给予一次性补助6万元；其他的合同能源管理项目，给予一次性补助3万元。

　　对于由用能单位和节能服务机构共同投资的合同能源管理项目（其中，节能服务机构的投资比例不得低于50%），财政奖励或补助资金可由合同双方按照投资比例予以分享。单个合同能源管理项目的奖励金额最高不超过500万元。

　　（十四）落实国家税收扶持政策。对节能服务公司实施合同能源管理项目取得的营业税应税收入，暂免征收营业税；对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。

　　节能服务公司实施合同能源管理项目，符合税法有关规定的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

　　用能企业按照能源管理合同实际支付给节能服务公司的合理支出，均可以在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理。

　　能源管理合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按照折旧或摊销期满的资产进行税务处理。节能服务公司与用能企业办理上述资产的权属转移时，也不再另行计入节能服务公司的收入。

　　（十五）完善相关财务会计制度。政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。事业单位采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出计入相关支出。企业采用合同能源管理方式实施节能改造，如购建资产和接受服务能够合理区分且单独计量的，应分别予以核算，按照国家统一的会计准则制度处理；如不能合理区分或虽能区分但不能单独计量的，企业实际支付给节能服务公司的支出作为费用列支，能源管理合同期满，用能单位取得相关资产作为接受捐赠处理，节能服务公司作为赠与处理。

　　五、优化发展环境

　　（十六）推进节能技术进步。加大科研投入力度，支持企业、科研单位和高等院校掌握先进的节能技术，开发具有自主知识产权的通用性、关键性节能技术和设备，促进节能技术的成果转化和应用推广。依托大专院校及科研机构、技术服务机构等力量，做好节能的技术支撑工作。

　　（十七）加快节能服务产业专业人才的培养。吸引节能服务领域高级人才集聚上海。积极创造条件，引入国内外优秀的行业领军人才和技术团队，重点实施高层次海外人才“千人计划”。开展能源管理师试点工作。

　　（十八）加强节能服务产业和合同能源管理的宣传。通过节能宣传周、专业论坛、政府网站、新闻发布会等平台和新闻媒体，大力开展政策宣传，普及合同能源管理和节能服务产业相关知识。

　　（十九）加强组织领导。市政府各相关部门要根据各自职责分工，加强对合同能源管理和节能服务产业的组织领导，加快制定出台相关配套政策措施。

　　市经济信息化委负责本市合同能源管理的推进工作；会同市发展改革委、市建设交通委、市财政局等部门修订本市合同能源管理等专项扶持办法；会同市发展改革委、市建设交通委等部门研究制定节能服务机构备案管理办法；负责指导授权的合同能源管理机构制定合同能源管理诊断指南、操作指南、节能量审核技术通则、合同标准文本等。

　　市发展改革委会同市财政局负责政策的综合协调，统筹合理安排合同能源管理、节能能力建设等节能减排专项资金使用，加强监督管理；会同市经济信息化委、市建设交通委、市财政局、市质量技监局等部门研究制定节能量审核机构备案管理办法。

　　市建设交通委会同市政府机管局、市商务委、市旅游局等部门推进公共机构建筑及其他大型公共建筑的能源审计和节能诊断工作，推广远程分项计量监测系统。

　　市财政局、市国税局、市地税局负责落实国家关于节能服务产业财政、税收优惠政策。市财政局负责指导有关政策性担保机构做好中小节能服务机构信用担保。

　　市金融办负责协调商业银行做好节能服务机构的贷款，推进节能服务机构融资工作。

　　市政府机管局负责推进本市市级机关开展合同能源管理，会同市教委、市科委、市文广影视局、市卫生局、市体育局等部门共同推动本市公共机构开展合同能源管理。

　　各区县政府负责推动本区县合同能源管理和节能服务产业发展，加强节能管理人员队伍建设，制定本区县配套支持政策。

　　上海市发展和改革委员会

　　上海市经济和信息化委员会

　　上海市财政局

　　上海市金融服务办公室

　　上海市国家税务局

　　上海市地方税务局

　　二○一○年五月十九